赵园园：我国维稳政策的制定与实施分析

摘要：我国在“坚持改革发展稳定相统一”的施政方针下，实施的是排查风险、预防为主的源头治理；利益协调与矛盾化解相结合的过程治理以及维护社会秩序的刚性维稳政策。总体来说，我国维稳政策是积极的、系统的并富有成效，但是仍存在诸如过分关注稳定、结构性失衡、法制手段运用不足等问题。这些问题的出现是有其深层次的原因，主要包括：社会利益诉求多元化给维稳政策带来的挑战；政府治理能量不足等。从完善维稳政策的角度，我国的维稳政策可以从过度积极向适度积极转变；维稳重心也应该从“灭火”向维权和改革方向转移；维稳要纳入法制化轨道。

关键词：维稳；维稳政策；维稳重心

维护社会稳定（维稳）是任何国家必须要解决的首要问题。社会稳定包括政治局势稳定、经济形势稳定、社会生活稳定，并具有历史性、综合性、系统性和动态性的特点。我国正处于社会转型和体制转型双轨交织时期，经济、政治、文化、社会等各个领域都面临着如何维持稳定的问题。正如塞缪尔・P・亨廷顿指出“稳定成为问题，正是变革社会或现代化过程中的特征”。“维护社会和谐稳定，是顺利推进改革发展的重要前提。我们一定要始终牢记，稳定是硬任务，是第一责任；发展是政绩，稳定也是政绩。没有稳定这个前提条件，什么事情也干不成，已经取得的成果也会失去，更不要说实现党的十七大确定的各项目标任务。”维稳包括对外维护国家安全，对内维护社会秩序。本文是从国家对内维护社会秩序视角出发，总结概括我国维稳政策的制定与实施情况，对其进行评价与分析，并针对维稳政策中存在的问题，提出进一步完善维稳政策的思路。

一、我国维稳政策的制定与实施情况

维稳工作涉及国家生活的方方面面，维稳政策是一个由很多要素组成的系统性政策。同时由于维稳工作又是与社会改革变迁同步与社会现状紧密联系的，因此维稳政策也必然是一个既继承历史又不断与时俱进的政策。我国维稳政策正是这样一个系统的、不断动态调整的政策。主要体现在以下几个方面：

（一） 坚持“实现改革发展稳定相统一”的施政方针

“正确处理改革发展稳定关系，实现改革发展稳定的统一，是关系我国社会主义现代化建设全局的重要指导方针。”新中国成立初期，中国共产党在实行高度集中的经济体制和高度集权的政治体制的同时，确立了以政党组织为核心，以国家强制力为依托、以单位体制为载体、以对社会生活实行全面控制为目标的社会稳定模式。改革开放以来，几代领导人在处理社会稳定问题上，都坚持了“实现改革发展稳定统一”的施政方针，并且将稳定问题放在特别重要的位置。总体来说可以分为以下两个阶段：

第一阶段是改革开放初期到本世纪初。这一时期国家的重心在于改革与发展，即通过冲破计划经济体制的束缚，改革高度集权的政治体制，大力发展社会主义生产力，提高我国综合国力。在经济快速发展的主旋律下，社会稳定问题并未凸显。即使如此，中央亦注意到社会稳定的重要作用，改革开放的总设计师邓小平就不止一次的强调维护稳定的重要意义。他曾指出“中国要实现四个现代化，摆脱落后状态，必须有一个安定团结的政治局面，必须有领导有秩序地进行建设”、“中国的最高利益，稳定压倒一切。中国人这么多，底子这么薄，没有安定团结的政治环境，没有稳定的社会秩序，什么事也干不成。”江泽民在党的十五大报告中指出：在社会主义初级阶段，正确处理改革、发展同稳定的关系，保持稳定的政治环境和社会秩序，具有极端重要的意义。没有稳定，什么事也干不成。

第二阶段是本世纪初至今。到了本世纪初，经过20 余年的改革与发展，我国经济发展已经取得了巨大的成就，然而各种矛盾却日益显现，稳定问题日渐突出。2003年初的“SARS”事件引发了人们关于改革、发展与稳定关系的热烈讨论。党的十六大报告明确提出：坚持稳定压倒一切的方针，正确处理改革发展稳定的关系。稳定是改革和发展的前提。要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。党的十六大以来，党中央提出构建社会主义和谐社会、建设社会主义核心价值体系、科学发展观、加强和创新社会管理、加强党的建设等一系列战略部署，有力的回应了社会关于改革、发展与稳定关系的讨论。2008年12月，在隆重纪念党的十一届三中全会召开三十周年大会上，胡锦涛明确指出：“发展是硬道理，稳定是硬任务；没有稳定，什么事情也办不成，已经取得的成果也会失去。”1稳定是硬任务是对邓小平稳定压倒一切思想的继承和发展，这也表达了党和国家领导人对维护社会稳定的坚定决心。党的十八大报告将科学发展观作为党的指导思想写入党章，这就进一步明确了改革发展稳定的关系。其中改革是第一动力、发展是第一要务，稳定是第一责任，三者共同统一于社会主义现代化建设的实践，共同的目标是更好地满足人民群众的物质文化需求。

（二） 实施排查风险、预防为主的源头治理政策

源头治理乃治本之道，维稳的关键是找到威胁稳定的风险源，并对其进行消除与控制。实施预防为主的源头治理政策是我国维稳政策的重要组成部分。这一政策的核心就是将维稳的关口前移，通过建立健全社会规范体系、体制机制改革等措施从根源上尽可能的减少影响社会稳定的社会问题。具体包括：

1.着力解决民生问题

“抓住解决现时期与人民群众生存、发展密切相关的一系列重大社会问题是解决民生问题的重心，也是维护社会稳定的保障。”2着力解决民生问题是我国从根本上维护社会稳定的政策。党的十七大报告明确提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的奋斗目标”。党的十八大报告又做出了“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”的战略部署。具体来说，办好教育、促进就业、收入分配制度改革、社会保障体系建设、食品药品安全监管、社会管理创新等民生问题都是党和国家的重中之重。

2.加大反腐倡廉力度

党群、干群关系紧张已经成为不可回避的社会问题，严重的影响了党的执政基础、政府的公信力。其中腐败是罪魁祸首。深入开展反腐败斗争是缓解、化解党群、干群紧张的必由之路。从邓小平提出解决权力过分集中问题到江泽民提出的贯彻落实“三个代表”思想，加大从源头上反腐败的力度，到胡锦涛指出“反腐败关系人心向背和党的生死存亡”，提出要保持党的纯洁性，尤其是党的十八大召开以来，新一代领导集体用一系列的实际行动表现出了反对腐败、反对官僚主义的坚定决心。可以看出，我国一直将反腐败、反官僚主义列为党和国家的重要工作。我国目前实行的是标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针，在惩治和预防腐败体系建设方面进行着持续不断的努力。

3.构建社会主义核心价值体系

信仰危机、道德滑坡、诚信缺失等是影响社会稳定的深层次原因。解决这一问题的关键是通过文化建设为社会稳定奠定良好的思想基础。我国高度重视社会主义文化建设，从邓小平提出物质文明精神文明“两手抓两手都要硬”到党的十五大提出“建设有中国特色社会主义的文化”，到党的十六大提出的“大力发展社会主义文化，建设社会主义精神文明”，到党的十七大“推动社会主义文化大发展大繁荣”，到党的十八大提出“扎实推进社会主义文化强国建设”，可以看出我国对文化建设的重视程度越来越高。这些年，我国将社会主义核心价值体系作为维稳工作的价值基础，注重通过加强社会主义核心价值体系建设，引领社会思潮、凝聚社会共识，为维稳工作打好良好的思想基础。

4.建设社会主义生态文明

进入21 世纪，在面临资源和环境压力日益加剧的背景下，2006 年3月，国家“十一五”规划纲要首次以国家规划的形式，将建设“资源节约型、环境友好型社会”确定为我国国民经济和社会发展中长期规划的一项重要内容和战略目标。党的十七大报告首次把“建设生态文明”作为全面建设小康社会的要求。党的十八大报告提出要大力推进生态文明建设。这样生态文明建设就与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起成为我国“五位一体”建设的重要内容。通过生态文明建设，从源头上解决建设生态环境问题，这也是我国应对生态环境矛盾凸显问题的一项重大战略举措。

5.加强社会矛盾排查与社会稳定风险评估

首先，严格执行社会矛盾排查机制。通过建立健全社会矛盾信息收集和处理机制、社会矛盾检测机制、社会治安防控机制等对可能影响社会稳定的各种社会矛盾进行广泛、深入排查，按照各种社会矛盾“三早三解决”（即早发现、早控制、早化解，解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态）的原则进行解决。其次，推行重大决策、重大项目社会稳定风险评估工作，最大可能降低决策风险。即在重大决策或项目拍板前，通过信息公开、利益相关方参与、民主协商等形式对其进行讨论，并对其可能引发的社会稳定问题进行风险评估后作出最终决策。

（三） 采取利益协调与矛盾化解的过程治理政策

我国处于社会转型期，这一时期往往又是社会矛盾多发期，不可避免的会遇到各种社会矛盾。通过采取动态化解与协调社会矛盾的政策是我国维稳政策的必然选择。

1.完善信访制度

信访工作是党和政府联系群众的重要渠道。从维稳角度来看，通过信访工作，可以及时发现和化解社会矛盾，从而消除影响社会稳定的隐患。我国自1951年就初步确立了信访制度。1985 年中央就通过文件形式对中央各部门归口分工接待群众来访做了详细的规定，1991年中央又通过修订文件，明确了我国信访工作的办理原则。31995 年国务院颁布了《信访条例》，规范了行政系统的信访工作。2005年国务院又制定了新的《信访条例》，进一步确定了信访工作的地位，并为更好地开展信访工作提供了保障。2007 年3月中共中央国务院又颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。目前，信访工作已经成为我国维稳工作的重要抓手，通过建立健全各级领导干部接访制度、约访制度、下访制度，畅通了群众的诉求渠道，大部分矛盾纠纷得以妥善解决，大大减轻了整体的维稳压力。

2.健全大调解机制

这里的大调解是指通过人民调解、司法调解与行政调解等方式解决纠纷。人民调解、司法调解和行政调解在解决矛盾纠纷时实行有效对接，如在进入司法诉讼时先进行人民调解、行政调解。大调解是一种“专群结合”的维稳方式，有利于最大限度的发挥人民调解组织、专家咨询委员会以及中介组织、行业协会等社会力量在化解矛盾、维护稳定中的作用。其中人民调解是最重要的手段。1954年，中央人民政府政务院发布《人民调解委员会暂行组织通则》建立了人民调解委员会的法律依据；1980年，国务院重新发布《人民调解委员会暂行组织通则》；1982年，我国《宪法》规定，城市和农村按居民居住地区建立的居民委员会或者村民委员会是基础群众性组织。居民委员会、村民委员会均设有人民调解委员会，调解民间纠纷，协调维护社会治安，并向人民政府反应群众的意见要求和提出建议。2004年，最高人民法院发布了《关于民事调解工作的若干规定》提出了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的指导方针；2007年，最高人民法院发布了《关于进一步充分发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，将诉讼调解的性质和意义提升到了构建社会主义和谐社会的高度；2010年，全国人大制定颁布了《人民调解法》，以国家立法形式肯定、保障了人民调解工作。