楼佳维：从怒江水电工程观察我国的公共政策制定

[摘要]怒江水电开发工程的起起落落，其本质是一个我国公共政策制定和执行的问题。从决策的做出到怒江水电开发工程的上马，我们可以看到，我国公共政策制定过程中，在决策主体、参与者、决策程序和价值等方面存在诸多问题。但同时，从怒江大坝建设所引发的争论和工程的搁置中，我们在看到存在问题的同时，也看到一些令人欣慰的变化和进步。它成为我们今后可资借鉴的经验和教训。

[关键词]怒江水电；公共政策制定；问题；变化

从2003年8月开始，一个有关“怒江”的话题――怒江建设水电工程走进了人们的视野。关于该工程是否应该上马的争论，从政府部门、专家学者到普通民众，人们纷纷发表自己的看法，形成了支持派与反对派两大阵营，展开一次又一次针锋相对的辩论甚至争吵。其声势之浩大和影响之广泛，恐怕是此前没有人预料到的。其实，这就是一个公共政策的制定过程，从中可以看到，我国在公共政策制定过程中的问题，以及出现的一些变化。

一?

怒江水电工程的起起落落，折射出我国政府一项公共政策出台的过程，但它也有其特性，主要在于工程本身的庞大、复杂以及所涉及方面之多和影响之大。尽管它不能代表所有的公共政策类型，但我们还是可以通过这个事件，从中发现我国公共政策制定过程中的某些普遍现象和转变。本文暂且抛开关于怒江大坝是否应该建设的价值判断问题，单纯从这个事件去看我国公共政策的制定。它所反应的我国公共政策制定上的问题主要有以下几个方面。

第一，公共议程缺乏，公共政策制定主体单一，政府处于绝对权威地位。公共问题进入决策议程一般有两大环节：一是系统议程，即公共议程，指通过大众传媒、社会运动、游说等活动促使公共问题进入议程；二是制度议程，即正式议程，由政府主动发现、内部提出问题进行决策。但在我国，长期以来都是以正式议程的内部提出为主，即政府根据其所掌握的情况和判断，提出问题，进行讨论决策，制定出相关公共政策。而公共议程非常缺乏，民间的声音显得很薄弱。这种“政府内生型”的公共政策产生模式是“自上而下”的，存在很多弊端，如容易成为部门谋取私利的手段。①在怒江大坝的建设问题上，起初的议题提出、规划和方案形成，乃至开会通过，也完全是由政府操办或主导进行的，而且进行得相当“顺利”，差一点就可以进入工程的真正实施阶段。若不是审查会上环保局官员的强烈异议，以及随后NGO加入反对阵营并进行大力宣传从而引起社会广泛关注，或许这项重大公共政策就在政府的主导型制定下进入了执行阶段，而几乎没有来自民间的声音。当然，在这个问题上，政策的“政府内生型”也是可以理解的，毕竟这是关系国计民生的重大工程，在中国的国情之下，由政府来进行提议和规划情有可原。但关键在于，其中忽略了民间主体的参与，完全没有把公众当作政策制定过程中必不可少的知情者和参与者，而将如此重大的工程看作只是在政府范围之内的事。

第二，没有一套对于某个问题某项政策进行公开辩论、听证、投票等公开法定程序，公开性和透明度不够，公民利益诉求的表达缺乏广泛且有效的途径，往往被湮没。聚合、表达公共利益本是制定公共政策的价值诉求，在一个公平开放的政策制定环境中，公民的利益诉求可以通过各种途径和各种组织传达到公共政策的制定核心。但在此事件中，有一部分利益相关者的意愿显然无法有效传达到政策制定者手中，他们就是工程建设开展所要动迁的怒江两岸原住民，而他们面临了最直接的利害。一是政府的不主动和有效途径的缺乏，二是原住民的力量弱势且知识不足。在我国，理论上公民表达意愿有两种正式途径，人民代表大会和政治协商会议，政府主动开设的来信来访、领导接待日、座谈会等等。让那些原住民们自己主动通过这两种途径来表达看法，显然很困难。而且，不充分全面了解真实的情况，他们也根本无法作出自己独立的判断。这就需要政府在政策制定过程中能权衡利弊，考虑各方利益，尤其是原住民们的利益，使他们能在充分了解情况后独立表达看法。但在NGO介入之前，政府从未这样做过。“怒江工程需动迁人口七八万，下游还有几十万人也会受到影响，其中还有不少是少数民族，由于语言和信息渠道沟通不畅，许多人还不知道要修水坝，更不知道他们要重新安置”。②2004年5月“云南大众流域”组织当地居民到漫湾水电站了解情况，参加者何玉文说：“因为怒江电站还没有正式修，我们还不清楚它会是什么样子，会占掉我们多少田地和房子。没有人组织我们开会，我们也不知道该找谁。”③

第三，公共政策公平公正性的缺失。公共政策若丧失了其本质属性――公共性，也就无所谓是“公共”政策了，政策应服务于公共利益。在怒江水电开发这项公共政策的制定过程中，在政府的利益权衡中，是否首先是从公共利益出发，值得问一问。怒江州政府一直强调，水电开发，最重要的是为了发展当地经济，尽快使人民脱贫致富，这也是主张建坝一方最后胜利的最大筹码。但是，从各种报道中，以及上文所提的第二点中，应该质问，当地政府是否真的是从本地区民众的利益、尤其是原住民的利益出发？若真是如此，政府到底做过多少工作，让原住民们全面了解信息，了解工程建设可能给他们带来的利益和危害，然后使他们能独立作出判断和选择？在这场争论开始之前，从未听说政府做过这些工作。若连这一批利益最相关的群体，且是弱势群体的真实声音都没有真正关注过，政府又谈何代表当地人民利益，谈何从当地人民利益出发？清华大学教授李在接受《国际先驱导报》采访时，就表示了他的不同看法。“在水坝建设中，获利的首先是电力部门；其次是地方政府；在现行体制下，老百姓很难参与到这个利益分配过程中去。”④

从以上几点来看，在我国，公共政策的合法性存在一定问题。公共政策的合法性包括两个方面，一为形式的合法性，指公共政策的来源与制定程序的合法性；二为实质的合法性，指公共政策内容本身的合法性，即公共政策是否反映大多数人的利益和事物的发展方向。⑤从怒江事件反应出，在我国的公共政策制定过程中，政策程序的合理和正当性，以及政策价值的合理性，都存在一定缺陷。

二?

事情往往会有两面性。怒江水电开发政策制定中表现出的问题很严重，可能也正是由于这些问题，促使了人们的觉醒，促使他们追求公正和民主。从怒江大坝建设所引发的争论和工程的搁置，我们也看到一些令人欣慰的变化和进步。

在2003年8月的审查会上，环保总局的官员以一抵众，坚决不同意怒江工程的开展，接着事情渐渐有了扭转。政府的决策不再是完全的走过场了，不同的声音敢于出现，而且这个唯一不同的声音还起到了不小的作用。这说明，政府决策过程中，体制内部，部门与部门之间的某种制衡现象正在出现。尽管这还不是制度化的，但至少能说明，决策不再是个别强势部门说了算了，公共政策的制定正在朝着权力制衡的方向发展。如在这个事件中，一向被视为弱势的环保总局，发挥了很大的影响作用。

除了这种体制内的制衡，体制外的制衡力量也在显现，主要表现为NGO的参与和利益相关群体呼声的表达。2004年2月中旬，温家宝总理对怒江大坝建设暂时搁置的批示，很重要的一个原因就是众多环保NGO，如“绿家园”、“云南大众流域”、“自然之友”等介入这一事件，并且通过讲座、论坛、签名等形式积极宣传反对怒江大坝的建设，引起了社会公众的广泛关注。他们反对建坝，从最初的环境保护，到后来提出要重视库区原住民的利益，并且带领原住民去漫湾水电站观察当地移民的生活情况，讲解大坝建设可能给他们带来的利益和损害，帮助他们向政府呼吁。可以看到，NGO的介入对政府决策产生的制衡作用，正如《经济》杂志所强调的，“民间组织的活动和声音极大地影响了中央政府的决策，这在中国还是第一次。这是一个标志性的、甚至具有里程碑意义的事件……它是中国NGO发展历程中的一件大事，它折射了中国社会现代化进程中的一次重要跃升”。⑥

这也反映出，我国公共政策制定的参与主体正在扩大，从单一的由政府来决定，到利益集团、NGO、普通民众的多方参与，制定主体的公共性正在日益体现。北大法学院教授汪敬认为，从发现涉及公众权益的问题，到收集公众意见，再到设计参与计划、确定参与方案，最终影响决策，NGO大有可为。⑦NGO对弱势群体的保护和对公共利益的代言，不仅彰显了一种正在成长的力量，更在搭建一种新的机制，即通过NGO这个平台，把公众参与逐步导入行政决策中，形成主体多元化的公共治理模式。

正是因为公共政策制定中制衡力量的出现，多方参与的逐渐形成，尤其是NGO力量的壮大，以及思想库作用的真正发挥，使其透明、公开程度和民主化、科学化程度都在提高。?

也许这样一个多方参与，持久争论、博弈的过程会降低决策效率，但从长远看这是值得也是必须的。经过多次辩论和反复的政策制定过程，从被反对者到反对者，都会进一步去作研究，从而对政策问题有更深入地理解，作为结果的政策输出必然是朝着最优的方向发展。这样一个过程加强了公共政策程序和实体上的合法性，也更能让社会公众信服。这样的结果相比一个只经过政府内部讨论而通过的决策是更优的，后者虽然效率高、成本低，但是发生错误的可能性也更大，尤其是在重大工程项目上。

关于怒江水电开发的争论公开之后，这个决策过程一定程度上有了民间力量的参与和监督。争论之后重新制定出来的方案，也更具有了科学性。比如，目前对规划的修改，不再是原先的13级，有些地方也要进行进一步考察、研究、调整。2004年10月，在北京举行的联合国水电与可持续发展研讨会上，国家发改委能源局局长徐锭明介绍，对于批评的意见，规划设计部门已逐条进行了整理，对规划的制定也更加慎重，特别是重视了水利的合理开发，重视鱼类、野生稻和高原植物的保护。⑧改进后的方案在技术上、环保问题上的科学性正在一步步增强。对于可能涉及的村民田地甚至房屋被占的赔偿和搬迁问题，怒江州一名官员明确表示“政府非常重视”。他说：“已经有许多专家和新闻媒体向我们举例说，黄河、长江和澜沧江上发生的问题，都对许多电站没有把原住民的生产生活问题安排好表示担忧。对于我们来说，这些前车之鉴肯定会注意，我们政府自然不会掉以轻心，不想留下骂名。”⑨在社会公众尤其是NGO的强烈倡议之下，政府部门对原住民的利益给予了比原先更多的关注。

同时，这个事件也成为一次良好契机，可能会促使一些新机制的产生。国家环保局的一位官员表示，新的《环评法》对工程决策的诸多环节已有改善，如明文规定对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。他还透露，国家环保局正在建设一个专家库，包括各个领域的专家，参加环评的专家，将从该库里随机抽取，这将使得利益的相关者很难“做工作”。而何大明认为更为根本的解决之道，是改革现有的环评体制。比如，环评费用应按工程投资的一定比例，由业主交给政府或中介机构，然后公开招标，委托有资质的机构来完成。同时，应对参与环评的单位和学者，以及政府决策部门实施责任追溯制。⑩这些，都是我们可以期待的进步。尤其是听证会，是保证政策制定多方参与，保证开放性和透明度的有效机制，更是NGO所一直强调的。

三?

当然，再次回顾这个工程，其特殊性有可能使它所体现的问题和变化尤为鲜明。工程本身庞大复杂且后续影响广泛深远，而且恰恰又涉及到环保问题，而中国的环保NGO正是中国NGO中最活跃、影响最大和特征最为鲜明的一个群体，这一系列原因使得它引起的关注也尤为多。但是，这个事件所反应出的情况，在一定程度上代表了我国公共政策制定过程中普遍的变化趋势，即政策制定朝着更加民主、科学的方向进步，这是非常令人欣慰的。

注释：

①任溶.论第三部门兴起下的公共政策［J］.行政与法，2004，7：（29）.?

②尹鸿伟.怒江原住民漫湾取经［J］.南风窗，2004，6：（49）.?

③⑨尹鸿伟.第三次上马，怒江工程！［J］.南风窗，2004，11：（58）.?

④时捷.怒江大坝决策中的三方利益博弈［N］.国际先驱导报，http：//news.sina.com.cn/o/2004-04-20/09172353527s.shtml.

⑤谭海波.公共政策的合法性探究［J］.山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2004，5：（18）.?

⑥曹海东，张朋.怒江大坝突然搁置背后的民间力量［J］.经济，2004-10-25.?

⑦刘溜.NGO：为弱者代言［J］.中国新闻周刊，2004，12：（34）.?

⑧李自良.怒江争坝［J］.望新闻周刊，2004，49：（31）.?

⑩唐建光：《谁来决定怒江命运》，《新闻周刊》2004.5.24