何增科：建构现代国家廉政制度体系――有效惩治和预防腐败的体制机制问题研究

现代国家廉政制度体系是以选举制度和分权制衡原则为核心、保障政权对公民负责的一系列机构和规则所组成的体系；建立现代国家廉政制度体系是有效防治腐败、走出政权兴亡周期律的根本途径；建构现代国家廉政制度体系需要“路线图”和行动计划。

一、 现代国家廉政制度体系：目标模式与有效性标准

现代国家廉政制度体系概念是从透明国际“国家廉政体系”(National Integrity System，NIS)的概念衍生而来的。①按照这一理论，国家廉政体系建设的根本目标是促进可持续发展，实行法治和提高民众生活质量。实现这些目标需要由各种廉政支柱来支撑这座廉政大厦，这些廉政支柱包括各种组织或机构行动者和相应的核心规则或实践所共同组成的制度支柱。由选举制度所构成的纵向问责机制和机构行动者之间分权制衡所形成的横向问责机制贯穿于所有的“廉政支柱”。深入公众内心的廉洁意识和社会价值构成了这座大厦的地基。

透明国际所倡导的国家廉政制度体系是建立在市场经济、公民社会和民主治理基础之上的，因而是一种现代国家廉政制度体系。市场经济是与自给自足的自然经济和指令性计划经济相对而言。资源的市场化配置机制为私人经济部门的发展提供了重要保证。私人部门作为独立于政府的经济力量，能够为公民社会的发展提供必要的资源和空间，同时在国家廉政制度体系中成为制约公共权力的一种重要力量。公民社会是与市场经济和私人部门相伴而生的。它是相对独立于国家和私人部门的各种民间组织和民间关系的总和，是公民自由结社和自由交往的民间公共领域。②公民社会的崛起改变了国家与社会的力量对比和关系格局。公民社会对政治国家构成了有力的制约。公民社会参与国家廉政建设并成为重要的廉政支柱，这是现代廉政制度体系区别于传统廉政制度体系的重要标志。透明国际所倡导的国家廉政体系中的规则体系以选举制度为核心，体现了透明、问责等基本原则，使所有的廉政支柱成为相互独立又相互制约的机构体系，在这个机构和规则体系中任何一种权力都处于监督和制约之下，这是现代民主治理的基本特征。私人部门、公民社会与政党和政权机关共同参与廉政建设，相互协作支撑廉政体系大厦，保证了整个廉政制度体系的透明性和问责度，反映了从政府统治向多主体协作共治的转变，是治理和善治思想的具体体现。因此我们说，这种国家廉政制度体系是现代国家廉政制度体系。同时它又是当今全球化时代的国家廉政制度体系，国际行动者和国际合作成为各国廉政制度体系的重要组成部分。

新中国成立60年来，中国在建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家过程中也在逐步形成有自己特色的国家廉政体系。中国共产党和政府所提出“教育、制度和监督并重的惩治和预防腐败体系”就是有中国特色的国家廉政体系的蓝图。这个国家廉政体系在现阶段的根本目标就是促进科学发展，保障社会和谐，实现全面小康。反腐倡廉教育和廉政文化建设对于廉洁光荣、腐败可耻的荣辱观深入公众意识和社会价值体系具有重要意义，后者构成中国国家廉政体系大厦的基础，“基础不牢，地动山摇”。而构成国家廉政体系大厦之廉政支柱的则是国家廉政制度体系。从现代国家廉政制度体系的基本原理来看，中国的现代国家廉政制度体系应当包括以下内容：

资料来源：笔者根据透明国际有关理论结合中国国情制作。

在这个理想的现代国家廉政制度体系模式中，中国共产党作为执政党成为首根廉政支柱。中国共产党的各级委员会作为整个党和国家政权的领导核心和决策中心，担负着制定公共政策纲领的重大职责。为了保障党的各级委员会对全体党员和全体民众负责，建立有效的选举问责机制，实行公平的、竞争性的选举制度，成为必不可少的核心规则。只有对各级党的领导人实行党内直接选举，才能建立起党内纵向问责机制；只有随后实行人民直接选举，使各级党的领导人进入国家政权机关担任主要领导人，才能建立起全社会对执政党的纵向问责机制。将党内民主选举和人民民主选举有机统一起来实行联动，才能最终使各级党的领导人不仅对本党成员负责，而且向全体公民负责。

政策制定权、政策参议权和政策审议权的相互分离和彼此制约可以减少政策失误，防止滥用决策权谋取私人利益。民主党派和政治协商会议以及人民代表大会分别拥有政策参议权和政策审议权。保障政策参议权的核心规则是民主党派领导人和政协委员能够真正参与到重大公共政策讨论中，并可以自由发表不同意见而不用担心受到追究。保障政策审议权行使的核心规则是审议机构对政府提出的立法和政策建议以及人事提名拥有否决权，否则审议权就会流于形式。

政府行政机关、公职人员系统、公共部门、部委和地方政府是公共权力的行使者，保障他们的问责度对于国家廉政体系来说十分重要。对于政府行政机关及其官员来说，防范他们的公共职位所代表和所要维护的公共利益与他们的私人利益可能发生的冲突，是防止公职人员滥用受委托的权力谋取私人利益的关键，因此处理利益冲突的规则是保证行政机关及其官员公正行使权力的核心规则。对于公职人员系统来说，将公共服务的道德准则与干部人事管理体制有机结合起来，在考试录用、绩效考核、升降奖惩、培训提拔等各个环节体现尊重廉能的原则，是保障公职人员系统自愿遵守廉洁从政行为准则的关键，因此构成了公职人员系统的核心规则。部委和地方政府分别是中央政府和地方政府的重要权力主体，体现辅助性原则(凡是下级政府可以履行的职责，上级政府只应发挥辅助作用)的职权、资源、责任配置规则可以减少下级贿赂上级的公贿等腐败行为，因此构成处理条块关系的核心规则。以国有企业事业单位为主体的公共部门是公共资源的占有者和使用者，建立透明的、问责性的治理结构和财政体制是保证公共部门廉洁的重要保证，构成了公共部门的核心规则。

专门监督机构在现代国家廉政制度体系中发挥着专业化的监督和监察作用，是保证各级党委和政府问责度的重要机构。他们有效发挥作用需要自身的核心规则。独立审计并公开发布审计报告是启动权力机关监督和社会监督并进而推动政府领导人和被审计部门采取行动的主要手段，因此它构成审计机关发挥财政问责作用的核心规则与实践。纪检监察信访机构作为受理民众投诉、处理不良行政行为的专门监督机构，只有真正独立于被监督的党政机构和官员，才能有效履行监督职责。因此，保障监督机构独立于监督对象的规则构成其核心规则。信访机构只受理民众投诉而不处理不良行政行为是职能不完整的表现，可以与负责处理不良行政行为的纪检监察机关加以整合。检察院作为专职的反腐败机构，拥有一部全面系统的、可执行的、授权充分的反腐败法律是保障它履行自身职责的核心规则。法院是对其他政权机关进行司法监督的主要机构，保障各级法院和法官审判权的独立行使不受外部干预是司法监督有效运转的前提条件与核心规则。

现代国家廉政制度体系既包括党政机关和专门监督机构等廉政支柱，同时还包括了发挥监督制约作用的社会廉政支柱。新闻媒体包括网络媒体是现代社会中公民监督党和政府的重要机构或载体，只有享有新闻报道和批评性言论的意见表达自由，媒体才能发挥舆论监督的作用。因此保障言论自由的法规构成媒体舆论监督有效性的核心规则。民营经济部门是现代国家廉政制度体系的重要廉政支柱，只有实行反垄断、反不正当竞争的政策，取消不合理的市场准入门槛和歧视性政策，鼓励自由、公平的竞争，民营经济部门才能远离商业贿赂，消除公共采购中的行贿动机。因此我们说，鼓励竞争的政策是民营经济部门作为廉政支柱发挥作用的核心规则。公民社会是现代国家廉政制度体系的重要支柱，只有享有知情权和参与权的公民社会组织才能在监督党和政府及其官员方面发挥重要作用。因此，保障公民知情权和参与权的规则构成公民社会发挥监督作用的核心规则。

全球化时代的反腐败需要国际合作。国际社会构成了现代国家廉政制度体系的外部“廉政支柱”，而促进反洗钱、贪官引渡、资金返还的双边或多边法律援助协议构成了国际合作机制有效运转的核心规则。

现代国家廉政制度体系在预防和惩治腐败方面的有效性标准包括综合有效性标准和分机构类别有效性标准。总体有效性标准包括三个方面：国家廉政制度体系各个机构性支柱得到均衡的发展，它们既相互依存又相互制约，共同支撑起国家廉政体系大厦；机构性支柱所需要的核心规则得到普遍的确立，机构性支柱得以充分履行其职责；权力监督和制约呈现闭合性，以选举制度和分权制衡原则为核心的纵向和横向问责机制贯穿于机构与规则体系之中，不存在不受监督和制约的公共权力和公职人员。对各个廉政支柱所包含的机构和规则的有效性也可以进行分门别类的评估。机构的有效性主要是衡量机构行动者的职责、功能或作用是否能够得到有效发挥。影响机构有效发挥作用或履行功能的因素包括：法定地位和外部关系、角色的多重性、技能和知识、资源和授权、组织结构和工作方式、活动过程和结果的透明度、履职结果的外部评价和问责机制。因此，对机构有效性的评价标准应当包括：独立性，机构行动者的法定地位和外部关系能否保证自身独立自主地履行职责；协调性，机构行动者是否存在多重角色的冲突而制约其履行主要职责；专业性，机构行动者的知识、技能和信息是否能保证履行职责；匹配性，机构行动者的授权和资源与所要履行的职责是否匹配；适宜性，机构的组织结构和工作方式是否适宜于职责的履行；透明度，机构行动者履行职责或功能的过程和结果是否透明以便于监测；问责度，机构行动者履行职责状况的外部评估和问责机制是否存在和发挥作用。③对规则有效性的评价标准包括：完备性，是否存在重要的规则缺失和严重疏漏；权威性，规则的权威等级或地位的高低；操作性，规则本身是否可执行、可操作；合意性，规则的制定和实施过程是否体现了透明、参与和公正的原则；持续性，规则本身是否具有稳定性和可预期性；多赢性，受规则影响，各方利益是否得到了共同增进或至少利益受损方得到了合理的补偿；兼容性，规则之间是否相互兼容而非相互排斥和冲突。我们可以用图表表示如下：

二、建立现代国家廉政制度体系是走出政权兴亡周期律的需要

追求长治久安是任何一个政权都想达到的目标。但很多政权都难以逃脱从廉洁到腐败而在民众反抗中覆亡的命运，腐败的魔咒和政权治乱兴衰的周期律成为古今中外不少执政者心头之大患。而现代国家廉政制度体系的出现正在改写着廉政建设以及与之相关的政权兴亡更替的历史。现代国家廉政制度体系用选举政治取代了选拔政治，用分权制衡取代了单向监督，依靠社会运动和政府改革的良性循环取代了政府内部的改革与保守的恶性循环。选举政治使民众可以采用和平的、理性的手段即手中的选票来更换腐败的政权领导人，而不必走上街头政治、暴力反抗乃至武装起义的道路。分权制衡使得任何一个政府机构及其领导人都只享有有限的权力，从而与其他机构及其领导人处于相互依存和相互制约的状态之中，这样就难以独断专行、滥用权力而不受任何约束。揭露腐败丑闻、推动政府改革的社会运动构成了强大的和显性的民意压力。顺应民意要求而当选的政府领导人与民意代表有着启动政府改革的强大动力。民意力量与政府改革派力量的结盟保证了政府改革的成功，政府改革则消除了特定的腐败形式的制度根源，有效地降低了腐败的程度。正是依靠这三种机制，现代国家廉政制度体系保证了国家政权在预防和惩治腐败方面的长期有效性，不至于由廉到腐而陷于治乱兴替循环的周期律之中。

有无建立现代国家廉政制度体系与廉政建设的成效有着密切的关系。现代国家廉政制度体系的出现是与民主革命和民主化浪潮联系在一起的。近代以来，在反对王权专制主义的民主革命过程中，欧美国家率先建立起适应本国特点的现代国家廉政制度体系。先后经过三波民主化浪潮的洗礼，到1998年在155个国家或地区中已经有99个国家或地区成为民主国家或地区(其中70个为完全民主国家或地区，29个为部分民主国家或地区)，占当时所有国家或地区的三分之二，其余56个国家或地区则为非民主国家或地区。④那些完全民主的国家或地区又可分为成熟民主国家或新兴民主国家。在第一波和第二波民主化浪潮中出现的民主国家经过了民主政治的巩固阶段而成为成熟民主国家，