俞可平：中国治理变迁30年(1978-2008)

内容提要：改革开放30年来中国治理变革的主要方向，是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主。治理改革的重点内容，是生态平衡、社会公正、公共服务、社会和谐、官员廉洁、政府创新、党内民主和基层民主。决定性地影响中国治理状况的主要变量，是社会经济的变化、政治发展的逻辑、新型政治文化的形成和全球化的冲击。经过改革开放以来近30年的探索，中国正在形成一种特殊的治理模式，其治理改革的目标已经十分清楚，这就是：民主、法治、公平、责任、透明、廉洁、高效、和谐。

关键词：治理，民主，政治改革治理模式，政府创新

本文首先将从主体、方式、对象和取向等角度，考察30年来中国治理变迁的主要路线和中国治理改革的重点内容，然后简要分析中国治理变迁的现实基础，并力图对30年中国治理改革的重大成就、存在问题和中国治理模式的主要特征做一初步概括。

一、引论：改革开放与治理变迁

从上个世纪90年代开始，治理（governance ）一词便成为西方社会科学的流行术语，21世纪后它也成为中国学术界的重要话语。在中国，治理一词首先被经济学家引入，“公司治理”（corporation governance ）或“公司治理结构”（corporation governance structure ）这类术语在讨论公司转型和企业改制中被广泛使用。后，相继被政治学家和社会学家采用，分别指政府治理或公共治理。从政治学意义上说，治理指的是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治（government ）既有相通之处，也有实质性的区别。两者的实质性区别之一在于，统治的主体只能是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。正像政府的统治有“善政”（good government）与“恶政”（bad government ）之分一样，治理亦有“善治”（good governance）与“恶治”（bad governance ）之分。善治是公共利益最大化的管理过程。1

追求善治是各国政府的共同目标。政府治理和公共治理属于政治管理的范畴，治理行为是一种政治行为，它体现着一定的政治价值。因而，治理改革是政治改革的重要内容，治理体制也是政治体制的重要内容。但与统治行为相比，治理行为的技术性因素要重于其价值性因素。在社会政治生活中，治理是一种偏重于技术性的政治行为。不同政治制度下的政府都希望有更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服务，更多的公民支持。换言之，各国政府都希望有更好的治理。政府只有通过不断地进行自身的改革和创新才能实现善治，因而，各国政府近年纷纷重视公共部门的创新，政府改革或政府创新便成为一种世界性的趋势。例如，美国国务院专门成立了“行政创新中心”2.又如，为了推动世界各国政府的改革创新，改善各国的公共治理，联合国还与其成员国共同发起了“全球政府创新论坛”（Global Forum on Reinventing Government），至今已经举办了7届。3

中国的整个改革开放事业源自30年前的一场政治改革。被当作改革开放标志的中共十一届三中全会，实际上就是中共发动的一场政治改革。三中全会调整了中共的权力结构，重新确立了党的政治路线和工作重心。没有这一政治改革，就不可能有随后的经济体制改革。一些西方学者按照多党制、全民普选和三权分立的标准，来衡量改革时期中国的政治发展，认为中国的改革主要是经济体制的改革，政治体制基本没有变化。这是一种偏见和误解。随着经济体制的根本性变革，中国的政治体制也在进行着深刻的改革。政治体制对于经济发展的作用，在中国要比在西方国家大得多。没有政治体制的改革，不可能有经济体制的改革，这是中国改革的一条基本经验。领导中国改革的邓小平非常清楚这一点，他说：“不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”[1]176.“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是取决于政治体制的改革。”[1]164现在我们可以非常清楚地看到，中国的改革开放过程，是一个包括社会的经济生活、政治生活和文化生活在内的整体性社会变迁过程。

中国的政治改革在很大程度上就是一种治理改革。确实，中国的政治改革不是许多西方学者理解的政治体制改革，这种改革不涉及基本政治框架的变动。这是一种以政府治理或政府管理体制为重点内容的改革。一方面，中国政府不断重申不照搬以多党制和三权分立为主要特征的西方政治模式；另一方面，中国政府又十分强调政治改革，特别是以行政管理体制为核心内容的政府治理改革。邓小平在改革开放初就紧紧抓住党和国家领导制度的改革，敏锐地指出：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现”[2]333.改革开放以来，中国共产党和中国政府一直强调政治改革，每一次党代会的政治报告，每一次全国人代会的政府工作报告，无一例外地包括着政治改革的内容。政府治理或政府管理体制的改革，则是政治改革的重要内容。例如，中共十七大政治报告专门对“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”进行了论述，并明确指出：“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”。中共十七届二中全会专门通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，该《意见》指出：“党中央、国务院历来高度重视行政管理体制改革”，“行政管理体制改革是政治体制改革的重要内容，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求，贯穿我国改革开放和社会主义现代化建设的全过程”。4

二、治理变革的主要路线

纵观从1978年到2008年30年中国治理变革的轨迹，我们可以看到这样一条清晰的路线图：

从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府；从党内民主到社会民主。

从一元治理到多元治理。治理主体的单一化，即所有权力集中于唯一的权力机构，是改革开放前中国政治的主要特征之一。这种一元的治理体制源于“党的一元化领导”体制。在这种体制下，治理的主体只有一个。这个唯一的权力机构，在文化大革命期间是各级革命委员会，其他时期则是各级党委或党支部。这个唯一的治理主体不仅管理着国家的政治和行政事务，也管理着全部社会事务和经济事务。一元治理体制的最大弊端是导致政治上的专权和管理上的低效，扼杀人们的创造性和自主性。这种一元治理体制的突破性改革始于党政分开，政府率先成为一个相对独立的治理主体。党政不分，以党代政，是党的一元化领导的必然结果。作为改革开放起点的中共十一届三中全会就已经注意到这一问题，并且明确指出：“要认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象”[3]7.邓小平曾经把党政分开视作整个政治体制改革的突破口。1980年8月中共中央政治局召开会议，专门研究政治体制改革，着手解决党政不分和以党代政的问题。在邓小平领导下，党和政府逐渐开始适度分离，党主要负政治领导责任，政府则主要负行政责任。在20世纪80年代，中共中央又相继决定实行政社分开和政企分开，党和政府不再直接管理城镇企业和农村经济事务。20世纪80年代末，中国在广大农村开始推行村民委员会制度，实行村民自治。到20世纪90年代，除原有的工青妇等人民团体外，民间组织开始涌现，并得到政府的认可，它们对社会政治生活发生日益重要的影响。5至此，以各级党组织、各级政府、各类企事业单位和各种民间组织为主体的多元治理格局开始形成，其中党组织和政府组织是最重要的治理主体。

从集权到分权。一元治理模式势必导致政治上的高度集权，并且最终导致个人的高度集权。邓小平对此有过这样的说明：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”[2]328-329治理结构的变革，必然引起治理功能的变化。与一元治理转向多元治理相适应，改革开放以来，中共领导层和中国政府开始进行大规模的政治性分权，这种分权几乎同时在三个维度展开。一是中央向地方分权。从20世纪80年代中期开始，中央大幅度下放政治管理权和经济管理权。1984年7月20日中央书记处决定，改革干部管理制度，下放干部管理权限，采取只管下一级主要领导干部的新体制。这一新的管理体制实质性地扩大了地方的自主权。1993年12月，国务院决定全面实行中央与地方的分税制，极大地下放了经济管理的权限。二是政府向企业分权。从20世纪80年代中期开始，中共中央决定逐步推行政企分开的体制改革。1984年12月国务院发布《关于国营企业厂长（经理）实行任期制度的通知》，决定从1985年开始国营企业的厂长经理与其原来的行政性任命制脱钩，而实行新的任期制。1993年11月中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，企业成为自主管理的法人治理结构，政府不再是企业的治理主体。三是国家向社会的分权。在一元化治理模式下，社会政治、经济和文化等全部权力高度集中于国家，没有相对独立的民间组织，也没有实质性的社会自治。随着多元治理主体的出现，国家开始向社会分权。20世纪80年代后期先后推行的农村村民自治和城市居民自治，既是中国基层民主的突破性发展，也是国家向社会分权的重要步骤。20世纪90年代开始，新一轮的政府机构改革后，一些政府机构改造为行业协会，如轻工业部变为轻工总会，纺织工业部变为纺织总会，相应地，一些原来的政府管理职能开始移交给行业管理组织，从而迈出职业自治的重要一步。90年代后期和21世纪开始，民间组织大量出现，政府开始特别强调其社会管理职能，并且开始让各种民间组织参与社会管理，从而开始将部分国家权力下放给特定的社会组织。

从人治到法治。中国是一个有着两千多年人治传统的国家，十年“文革”最惨痛的教训之一，就是必须从人治走向法治。改革开放后，党和政府开始强调“法制”或“依法治国”（rule by law），在相当长的时期内我们将民主与法制并提。中共十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”[3]1120世纪80年代后，许多理论工作者开始倡导“法治”或“以法治国”（rule of law）。“法制”与“法治”，或“依法治国”与“以法治国”的主要区别是，前者强调严格依法办事和依法行政，后者除了强调依法办事和依法行政外，更强调法律是最高的统治权威，任何个人或团体都不能超越法律之上。法治的观念一开始就受到了党和政府的高度重视。1979年9月9日的中发第64号文件《中央关于坚决贯彻刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》就宣布取消党委审批案件的制度，该文件中甚至破天荒地使用了“法治”的概念。6在上个世纪80年代中期，党的一些领导人就开始提出，中国共产党作为唯一的执政党也必须在法律的框架内活动，党组织及党的领导人也不拥有超越法律的特权。[4]16620世纪90年代后，法治成为中国政治发展的长远目标，其主要标志是1997年召开的中共十五大。十五大的政治报告，首次明确提出了“建立社会主义法治国家”的目标[5]，不久后，这一目标又被写进我国的宪法，从中国共产党的政治目标转变为国家的政治目标。中共十六大后中国政府又进一步提出了建设法治政府的要求，使法治国家的目标更加具体化，并且表明政府将在实现法治国家的道路上起表率和带头作用。改革开放的过程，也是一个逐步确立中国社会主义法律体系的过程。从1979年到2005年，全国人大及其常委会共通过了400件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了650多件行政法规，地方人大及其常委会制定了7500多件地方性法规。中国政府的目标是，到2010年，基本上建成一个比较完善的法律体系。[6]

从管制政府到服务政府。