刘俊祥：中国公务员制度的宪政设计

内容提要：从公务员制度的法治双重性来看，中国公务员制度已经从“政策型公务员制度”走过“行政法治型公务员制度”，通过《公务员法》的制定与实施，开始走向了“宪政型公务员制度”。对于中国公务员制度的宪政设计，可以从公务员管理立法的总体构想；适当扩大公务员的范围；合理调整公务员的分类；设立人事管理委员会，健全公务员管理体制；建立人事诉讼制度，完善公务员的权利救济机制，以及确立公务员利益中立的行为规范等方面进行。围绕这些方面，我们对修订《国家公务员条例》，起草《公务员法》，曾经提出了具体的立法建议。虽然《中华人民共和国公务员法》已经实施，但却非常不完善。因此，我们的思考和建议至今仍然具有前瞻性意义。

关 键 词：公务员制度；宪政属性与功能；人事管理委员会；人事诉讼制度；公务员利益中立；公务员法

第一部分 宪政构想

从公务员制度的法治双重性来看，中国公务员制度已经走过了“政策型公务员制度”和“行政法治型公务员制度”这二个发展阶段。通过现行《公务员法》的制定与实施，又开始走向了“宪政型公务员制度”阶段。

2002年，我参与完成了中央组织部、人事部2002年《国家公务员法》立法重点调研课题的重庆分课题（重庆市委组织部、市人事局主持）《实施公务员制度的主要经验、存在问题及其对策研究》。由刘俊祥和重庆市委组织部的文明维执笔，撰写了课题调研报告。在调研报告的写作过程中，基于推进公务员制度的宪政化，我们在可能的情况下，就公务员管理立法的总体构想；公务员的范围、分类、管理体制，以及公务员的录用、权利救济等方面的内容，提出了对策性的建议，初步表达了我们关于中国公务员制度的宪政构想。

一、中国公务员管理立法的总体构想

由于公务员管理立法一般包括制定作为公务员管理基本法的《公务员法》和与之配套的法律规范。从世界各国公务员管理立法的普遍做法来看，大多数都是在《公务员法》中，对公务员的范围作超出政府行政机关的中义甚至广义的规定，与此同时，又明确《公务员法》只适用于公务员队伍中的一部分工作人员――一般是政府行政机关公务员。在此基础上，围绕各级各类公务员的管理，以及公务员不同的管理环节，制定专门的法律规范。比如，日本针对不同公务员制定了《地方公务员法》、《外务公务员法》、《教育公务员特例法》等；美国针对公务员管理的各个环节制定了《职位分类法》、《考绩法》、《政府雇员培训法》和《联邦工资改革法》等。

因此，我国应该对公务员管理立法进行总体规划，分步实施。首先，应提高公务员管理立法的效力等级，由全国人大制定作为公务员管理基本法的《公务员法》。在《公务员法》中，对公务员的范围和公务员管理的基本原则、基本制度作出总体性规定。在此基础上，主要对一般职公务员的管理进行规范。其次，抓紧研究制定《国家机构编制法》或《职位分类法》，作为公务员科学管理的基础法律。第三，积极准备，在条件成熟时，制定《公务员考试录用法》、《公务员道德行为法》、《公务员工资福利保险法》、《人事诉讼法》等有关公务员管理各环节的配套法律规范。在坚持社会主义法治统一的前提下，探讨制定民族区域自治地方公务员法以及地方公务员法的可能性。在已有的《组织法》、《行政监察法》、《警察法》、《法官法》、《检察官法》等适用于不同类型公务员法律的基础上，应该对适用于各类公务员管理的法律规范和政策规定进行清理，在加强一般职公务员管理立法的同时，加紧研究完善特别职公务员管理的立法，建立各具特色的特别职公务员管理制度。

二、适当扩大中国公务员的范围

调研表明，绝大多数人倾向于扩大《国家公务员条例》所确立的公务员范围。但在范围扩大到什么程度这个问题上，大致有两类意见。第一类是主张在现有基础上，把党的机关及人大、政协机关工作人员纳入公务员范围。问卷表明，有87.5%的区县组织人事部门倾向于这种意见。第二类是主张在现有基础上，把党的机关、人大、政协、法院、检察院机关，以及工青妇等群团组织机关的工作人员均纳入公务员范围。问卷表明，有65%的区县组织人事部门持这种意见。座谈中，也有这样一种意见：认为为了保证立法的权威性和司法的独立性，确保人大、法院、检察院人、财、物的独立，不宜把人大、法院、检察院纳入公务员队伍。

对此，我们认为，适当扩大公务员范围，既有理论上的依据，又有比较广泛的民意基础。并且，公务员制度实施8年多以来，已经为扩大范围后如何科学管理积累了宝贵的经验。因此，可以考虑在修改《条例》，制定《公务员法》时，适当扩大公务员范围，把党的机关以及人大、政协、法院、检察院的机关工作人员纳入公务员范围。对于群团组织，不宜纳入公务员范围，应当建立适合其特点的管理制度。但考虑到我国部分群团组织的特殊性，建议对工、青、妇三家群团组织参照公务员制度进行管理。

三、合理调整中国公务员的分类

我们建议，在扩大公务员范围的基础上，把公务员分为一般职和特别职两个大类。特别职公务员包括党政领导干部，以及法官和检察官。党政领导干部指中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门或者机关内设机构的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职？）和内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构的领导成员；上列工作部门的内设机构的领导成员。

一般职公务员包括党的机关、人大、政协、法院、检察院机关中除特别职公务员以外的工作人员。根据岗位性质和工作内容的差异，将一般职公务员分为一般行政类、管理执行类和专业技术类。我们认为，一般行政类公务员可以包括在机关中从事决策、指挥、协调和机关事务等方面工作的公务员；管理执行类公务员可以包括面向公众从事管理活动和执法、执纪工作的人员，如纪监部门办案人员，公安人员，工商、质监部门的市场监管人员等；专业技术类公务员包括在纯专业技术岗位上工作的人员，如国土房管部门从事地质灾害防治的工作人员，公安部门的法医、现场勘查、物证技术类人员，及各部门中的财会人员、网络管理人员等。

四、设立人事管理委员会，健全公务员管理体制

根据公务员的范围扩大和公务员分类调整的变化，经过反复研究和论证，我们建议：成立中央及地方（县级以上）各级（公务员管理委员会或）人事管理委员会（或劳动人事管理委员会）。将政府人事部门、劳动部门、监察部门的有关立法及监督职能分离出来，由人事管理委员会行使。人事管理委员会的组成人员由各级人大选举产生（或者人大常委会决定任用），列入特别职公务员进行管理。人事管理委员会的主要职能是：人事管理（包括公务员和企事业单位人事管理）的立法和监督工作。具体职责是：制定并向本级人大提交人事管理的立法规划；审查本辖区内政府机关和政治机关制定的人事管理地方性规章和制度；受理人事管理（包括公务员管理）的申诉、控告，人事争议仲裁等。人事管理委员会与政府人事部门及各部门内设人事机构之间是业务上的指导关系。

在健全管理机构的前提下，对不同类公务员的管理实行分工负责。特别职公务员中的党政领导干部，按照干部管理权限，由各级组织部门在党委领导和授权下进行管理。特别职公务员中的法官和检察官，按《法院组织法》、《检察院组织法》、《法官法》、《检察官法》的规定进行管理。一般职公务员的日常管理，由中国共产党、人大、政府、政协、法院、检察院机关的内设人事部门，在人事管理委员会的指导下进行；一般职公务员的提起申诉控告，属于政府部门的，由政府人事和人事管理委员会受理。

五、推进公务员的按类管理

这包括不同类公务员适用不同的法律规范及管理方法。对一般职公务员，适用《公务员法》及其配套法规进行管理。对特别职公务员中的党政领导干部，其选拔任用环节，适用《组织法》及《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下称《干部任用条例》）；其他管理环节（如考核、奖励、培训、退休），适用《公务员法》；有特别规定的，在适用《公务员法》的同时，服从特别规定。对特别职公务员中的法官和检察官，分别适用《法官法》、《检察官法》及有关配套规章进行管理。

根据工作性质的不同，分别制定不同类别公务员的录用、考核、晋升和工资制度。比如，在录用方面，对一般职公务员中的一般行政类和公共执行类，可采取公开招考方式录用，而专业技术类，则可在考察其专业技术水平和能力的基础上实行聘用；对特别职公务员中的法官和检察官，可考虑与现行国家统一司法资格考试相衔接，在具有司法资格的人员中经过面试和考查，择优录用。具体设想是：把国家公务员的录用方式分为A、B、C三类，由中央和省级的公务员管理机关分别负责中央机关公务员和地方公务员的录用。

A类录用：适用于录用主任科员及其以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用；

B类录用：适用于录用领导职务公务员和助理调研员以上非领导职务公务员，按照《干部任用条例》规定的程序和方法进行操作；

C类录用：适用于录用专门技术类公务员和特殊职位的公务员，采取资格审查或其他人才测评办法录用。可采取聘用方式。

在考核方面，应根据公务员的不同岗位和工作性质，各有侧重。比如，对特别职公务员中的党政领导类公务员，应侧重于思想政治素质、组织领导能力、工作作风和廉洁自律等方面内容；对特别职公务员中的法官和检察官，应侧重考核其正确办案、公正司法、廉洁自律等方面的内容；对机关事务类公务员，要从德、能、勤、绩、廉等方面进行考核；对专业技术类公务员，要着重考核其业务工作成果。在职务晋升方面，特别职公务员中的党政领导干部，可按照《国家公务员暂行条例》规定的领导职务序列，以及《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的标准和程序执行；法官和检察官的职务晋升，按照《法官法》、《检察官法》及配套制度规定的序列和条件执行；一般职公务员，则应根据机关事务类、行政执行类和专业技术类的不同特点，分别建立不同的职务晋序列。在工资制度方面，为了吸引和留住高层次专业技术人才，可以考虑对专业技术类公务员实行类似于事业单位人员的工资制度；对部分工作性质特殊、工作环境艰苦的管理执行类公务员，可根据情况发给一定的津贴。

六、建立人事诉讼制度，完善公务员的权利救济机制

根据严格规范管理与充分保障救济相结合的原则，在强调公务员的义务和责任，健全公务员行为规范，加强对公务员依法管理的同时，要根据权利义务相一致的原则，充分保障公务员的合法权利和利益，使公务员拥有与履行职责、义务相适应的工作与生活条件、待遇和保障，在公务员合法权益受到侵害时，给予充分的救济。我们认为，应当对公务员的权益救济机制和责任承担机制进行的调整和改革。

第一，建立人事诉讼制度。人事诉讼制度是对公务员合法权益的司法救济制度，是由司法机关通过司法裁判程序制止或矫正对公务员业已发生并造成损害的人事行政侵权行为，使公务员受到侵害的权益得到恢复或补救的法律制度。在对公务员进行严格规范管理的同时，充分地保障与救济公务员的合法权益，是现代各国公务员制度的成功经验。就公务员基本权利的救济来说，英、美、法、日等国法律都规定了公务员享有人事诉讼权，只不过各国公务员提起诉讼的范围有所区别。在我国，建立人事诉讼制度，是依法治国的客观要求，对于监督公务员管理机关依法从事人事管理，充分保障和救济公务员的合法权益，具有十分重要的意义。我国建立人事诉讼制度，需要注意以下几个方面：人事诉讼的受案范围应限制在公务员不服人事争议处理的录用、调动和履行聘任合同，以及不服行政处分和辞退等行政处理的申诉决定；国家可以设立行政法院作为人事诉讼的裁判机关，在行政法院设立以前可以由各级人民法院承担人事诉讼裁判；人事诉讼的原则、程序和具体制度，可以借鉴《行政诉讼法》以及相关法律制度的有关规定。在条件成熟时，制定《人事诉讼法》。

第二，完善公务员权利救济保障体制。在新的公务员管理体制下，在对申诉控告、人事仲裁机制进行调整的基础上，引入人事诉讼制度，建立完整的具有中国特色的国家公务员权利救济保障体制。这种权利救济保障体制由两级行政救济和一级司法救济构成。其提出和处理的基本程序可以这样思考：（1）公务员的一般申诉（不包括不服行政处分的申诉），