任中平：社区主导型发展与农村基层民主建设

内容提要：通过对四川嘉陵区CDD项目实施情况的调查分析，总结了社区主导型发展的经验和成效，阐明了通过村民自治的制度平台为社区主导型发展提供了有利条件，而社区主导型发展又促使村民自治真正落到实处，从而实现了社区主导型发展与基层民主建设的有机结合。在此基础上进一步指出了社区主导型试点实践中还存在的问题，并提出了一些对策性的意见和建议。

关键词: 社区主导 基层民主 对策建议

社区主导型发展（Community-Driven Development，简称CDD）是世界银行项目运营评估部在20世纪90年代初提出的一个新的发展模式。CDD将穷人看作是发展过程中的主体和合作伙伴，他们有自己的制度和资源。外界对社区主导型发展的支持通常包括加强社区群体的参与，为他们提供资金，促进社区获得信息，通过体制和政策改革促成一种社区群体自我赋权的环境。[1] 显然，CDD的核心就是将社区和贫困人口作为目标群体和受益对象，将资源和决策的使用权和控制权完全交给社区，由农民决定实施什么项目、由谁来实施，并由农民掌握、控制项目资金的使用，依靠农民自己推动社区的发展，实现农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务。近年来，我国政府与世界银行等机构合作，将国际上取得成功经验的社区主导型发展方式引入中国扶贫实践，在广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西白水县和内蒙古自治区翁牛特旗等四个县（区、旗）所属的60个重点贫困村开展项目试点，这四个试点县均为国家扶贫开发重点县，分别代表了我国西南喀斯特地区、丘陵地区、黄土高原和农牧区的贫困类型。2006年5月，我国社区主导型发展试点项目在这四个试点县正式启动。在经过两年多的实践之后，不久前，我们通过对四川嘉陵区CDD项目实施情况进行了实地考察和调查研究，通过调研我们深刻体会到，四川嘉陵区在社区主导型项目试点实践中，通过村民自治这个制度平台为社区主导型发展提供了有利条件，而社区主导型发展又促使村民自治真正落到了实处，从而实现了社区主导型发展和基层民主建设的有机结合。这一实践经验对于我们今天大力推进社会主义新农村建设，继续深化和发展村民自治，提供了十分有益的启示和借鉴。

一、四川嘉陵区CDD项目执行情况及实践经验

嘉陵区位于四川省南充市，属于我国丘陵地区的国家级贫困县。嘉陵区CDD项目覆盖7个乡镇、15个扶贫工作重点村，145个社、3954户、14243人。基于社区主导型发展的国际经验并结合中国的国情，该项目的主要做法是：（1）将资金控制权交给社区。为了能够保证社区能够控制资金，项目从以下几个方面进行了设计和规定：一是村民自己讨论和制定资金管理办法，民主选举管理人员；二是成立专门的社区监督小组，随时检查资金使用情况；三是在自然村或村民小组由社区自己开设项目帐户管理项目资金；四是在社区各项程序符合规定的情况下，县项目办必须无条件地一次性将资金拨付到社区帐户上；五是资金帐户、存折及存折密码由三人分别掌握，取款须三人共同完成，以保证资金安全；六是帐户资金使用情况必须及时向社区公示，接受社区的监督。（2）将项目决策权交给社区。一是在自然村通过民主选举成立自然村项目实施小组，具体负责项目的申报，以及中选的项目实施、组织、管理和后续维护等；二是在行政村成立由村两委主要成员和各自然村代表组成的项目管理委员会，具体负责项目的评选和决策；三是社区制定相关制度，重大事项必须经全体村民讨论决定。（3）建立公开透明的公示和投诉机制。在项目设计中，一是规定资金使用情况和重大决策必须在社区公示，确保社区的知情权和决策权；二是建立专门的投诉机制。畅通投诉渠道，保护投诉人的正当权益，投诉处理意见必须向投诉当事人及时反馈。（4）建立健全为社区提供支持的服务体系。（5）探索通过过程提高能力的新机制。

从2006年开始试点，到目前为止，嘉陵区进行社区主导型发展试点实践已经取得了明显的成效。全区共有15个CDD项目村全面开展了第一轮项目实施，已有6个项目村全面完成了第一轮子项目1（小型基础设施与公共服务）和子项目3（自然资源管理与环境改善）的实施工作， 共完成项目投资400万元，其中世行赠款85万元，国内配套 252万元，农户投劳集资63万元。小型基础设施与公共服务子项目的实施，共新建村社道路39条45 公里、新建人畜饮水工程 18处、新建小型水利设施 22处；自然资源管理和环境改善子项目的实施，共完成生态林工程455亩、改房、改厨 224户、修建了沼气池120口；另有4个项目村已通过了第一轮项目实施的阶段性验收，并转入第二轮项目准备阶段，其中有16个自然村完成了第二轮社区优先发展项目清单的选择工作，并完成了25个项目建议书的编制工作；在李家观村中的6个自然村开展了子项目2（社区发展基金）的试点工作，并在其余14个项目村开展了子项目2的宣传动员和社区准备工作。2007年3月，世界银行和国务院扶贫办外资项目管理中心对四川省嘉陵区CDD项目实施情况进行了全面检查，听取了嘉陵区扶贫办的工作汇报，检查了各个项目村的社区工作情况，并与自然村项目实施小组成员、行政村项目管理委员会成员、社区协助员、项目农户等进行了深入访谈，检查团表示非常满意。[2] 2007年11月，国务院扶贫办外资项目管理中心、世界银行在四川省南充市举办了社区主导型发展与新农村建设国际研讨会，嘉陵区政府区长李达帆在会上作了题为《CDD项目的具体做法与经验介绍》，介绍了试点项目取得了显著成效，交流了社区主导型发展的认识与实践，探讨了社区主导型发展在社会主义新农村建设中的作用。

嘉陵区通过两年多来进行社区主导型发展试点的经验充分表明：CDD项目从宣传发动到会议讨论，从项目选择到项目实施，从资金管理到帐务公布，广大村民全程参与，完全获得了参与、竞争、施工、管理的资金控制权和项目决策权，从“要我干”为“我要干”，充分利用了村民自治这个制度平台的有利条件，使社区组织的能力得到了有效提升，充分调动了社区群众参与项目、建设项目、管理项目的积极性，民主管理能力得到显著提高，开始真正成为新农村建设的主人。总的来看，嘉陵区进行社区主导型发展试点的实践经验主要有以下几个方面：

1、建立起农民自主决策的机制，充分调动了农民参与的积极性

社区自主决策是社区主导型发展的核心理念。做什么，怎么做，谁来做？都由社区自主决定。由于将项目决策权交给了社区，做什么、怎么做、谁来做都由农民自己讨论决定，这就提高了农民参与发展的积极性，解决了“等、靠、要”的思想，增强了主人翁责任感。

嘉陵区在CDD项目的试点过程中，充分发挥了村民自治这个制度平台的作用。按照项目设计要求，在行政村成立由两委主要成员和各自然村代表组成的项目管理委员会，具体负责对本村小型基础设施和公共服务以及自然资源管理和环境保护子项目进行评选和决策。在嘉陵区的15个CDD项目村，村委会主任或党支部书记作为行政村项目管理委员成员，有14个村党支部书记和1个村委会主任，经村民民主选举后当选为管理委员会主任，他们从以前的“为民作主”到现在的“由民作主”，在项目未提供任何基本工作经费的情况下，他们完全以新的工作理念和模式开展工作，从而使干群关系显著改善，得到了广大群众的信任与支持。行政村项目管理委员会严格履行职责，在实施CDD项目试点过程中，在确定村里修路、改善饮水条件、种植生态林等重大项目时，一切都由农民说了算，任何外部人员都无权干涉和改变，从而极大地调动了农民参与的积极性，从宣传动员、项目准备到项目实施和验收，广大村民都积极参与，表现出前所未有的热情。他们主动参加各种会议，在会上踊跃发言，表达自己的意见和看法；农民积极选举社区项目实施机构，敢于对不公平的选举说不；农民讨论分析本村发展面临的困难和问题，提出希望开展的项目，并对项目的建设地点、设计方案、施工组织和后续管理等都充分表达自己的意见；农民不仅主动投工投劳开展项目建设，而且主动自筹资金弥补项目资金的不足。在我们调查过程中，嘉陵区石楼乡李家观村的村民在谈到CDD项目的实施时，认为这真正是让农户自己当家作主，自己决策、实施、管理项目，办了群众真正想办的事，所以村民参与的积极性空前高涨。例如，嘉陵区文官沟村在过去每年很难召开一次村民大会，即使召开村民大会，迟到早退和无故缺席的现象也十分严重。但自从CDD项目开始动员以来，仅半年时间就召开了如项目组织选举、讨论优先项目清单、投工投劳、实施方案等各类项目议会达40多次，参会人数达1500人次，上至80多岁的老人，下到十几岁的学生都积极参加，基本没有迟到早退和无故缺席的现象，并且踊跃发言，充分表达自己的意愿。CDD项目的试点实践充分表明，社区农户参与程度提高，从而减少了中间环节，节约了项目的投资成本，大大提高了工作效率。CDD项目村在第一轮小型基础设施及公共服务子项目建设中，由村民自主讨论决定项目工程的预算单价，比国家定额预算的单价低三分之一以上，比过去政府主导的项目节约投资成本在三分之二以上，取得了显著的经济效益。

2、农民的民主管理能力得到显著提高，有效发挥了农民的主体作用

社区主导型发展的一个关键点在于给农民更多的权力，并且创造条件和机会让农民增强实现其权力的能力。社区主导型发展中，各个具体项目的实施和完成是表面的直接目标，在自主实施项目过程中，农民能力的增强是隐含的间接目标，但却是具有更深远影响的目标。在选举产生项目实施小组与检测小组的过程中，在提出项目清单与借贷过程中，农民首先要表达自己的意愿和偏好，表达自己对社区公共事务的看法; 其次要学会思考别人的意见，比较多种不同的意见，并通过民主程序反映自己对不同意见的选择; 还要学会维护个人利益，学会在社区主导型发展中实现个人的利益。在嘉陵区蒲坝山自然村，社区协助员张林拿出蒲坝山自然社CDD项目排序清单，上面列出了农民们要修建的10个小型基础设施项目，最后由村民代表投票决定优先安排的项目，其中的自来水安装工程以72票位居榜首而迅速得到实施，而另一个项目水磨坝村道工程则以61票而被暂时搁浅。村民张长春说：“以前每天要走半公里路到山上挑水吃，现在自来水直接入户，就连每吨0.6元水费也是由大家讨论后定下来的。”

可见，社区主导型发展能够充分发挥农民的主体作用，促使农民在学习中实施项目，在实施项目中锻炼自身能力，能够有效提升农民的管理能力和发展能力。我们在嘉陵区石楼乡李家观村调研时也了解到，通过参与CDD项目实施的全过程，村民们都感觉到自己的能力得到了很大提高，原来开会不敢发言的村民，现在也能在会上踊跃发言，表达他们的愿望，原来不知道如何管理维护工程设施的村民现在也知道如何管理维护了，全体村民都积极投工投劳并参与到项目的实施、工程质量的监督和后续的管理上来。

3、增强了农民的制度意识，有力促进了政府职能的转变

CDD项目通过小组会议和中心会议把农民组织起来，不仅商讨生产和生活中诸如修路、架桥、发展社区基金等事宜，而且还商讨社区“大事”，认为自己的事情主要靠自己动手解决，不再过分依赖政府。而且，农民通过CDD项目的实践还逐渐认识到，社区的很多问题也是可以通过制度来解决的，从而培育了他们的制度意识。当地政府也从这些事当中吸取教训，转变工作方式，在开展工作之前，主动征求村民的意见，争取村民的支持。这充分说明，单个分散的小农户很弱小，难以引起人们的重视；而组织起来的农民则可以做很多事情，完全有能力建设好、管理好自己的美好家园。

同时，CDD项目特别强调社区主导，社区主导的核心就是组织好农户参与，并在农户广泛参与的基础上，根据农户的意愿决策、实施和管理项目，由农民找问题，设计方案，管理资金。在这一过程中，政府的主要任务不再像过去那样包干代替，而是引导、监督和服务，其中最重要的是引导社区进行正确的决策，而不是代替农民进行决策。这样一来，政府的角色转变了，真正地转向为农民服务的角色上来，在项目推进的过程中，把村民作为扶贫的真正主体，政府只为社区提供指导、支持、服务和监督。当然，政府职能的转变也经历了一个认识和发展的过程。嘉陵区在实施项目初期，有的乡镇主要领导还是不大理解CDD项目的理念和方法,认为既然是社区做主,