滕世华：公共服务体制改革中的利益表达

[摘要]利益表达是政治学的重要概念。充分的利益表达是建立政治合法性、制定公共政策的基础，是政府和公共管理的本质，是缓解甚至化解利益冲突、实现利益平衡的重要途径。利益表达不充分是我国公共服务体制改革中存在诸多问题的重要原因。我国公共服务领域存在着利益表达缺乏、没有制度保障、弱势群体利益表达不充分等问题。因此，应从加强利益表达的制度性建设、加强弱势群体的利益表达、创新利益表达机制等方面加强和完善我国公共服务体制改革中的利益表达机制。

[关键词]公共服务体制改革，利益表达，利益综合

公共服务体制改革是我国继经济体制改革和政府行政体制改革后的又一重大改革任务，又是上述两大改革不断深化的综合要求。可以说公共服务体制改革是“十一五”时期改革的攻坚战。公共服务体制改革的根本目标是提高公共服务水平，尤其是通过公共服务体制改革，实现公共服务能够公平有效地向社会提供。就目前公共服务领域存在的问题而言，虽然存在着公共服务水平低下、公共产品供给不足等问题，但最突出和尖锐的问题是公共服务供给不平衡、不同群体之间受益差距过大等。这集中暴露了利益分化后社会利益调整的严重失衡。显然，要建立公共服务型政府，提高公共服务领域水平，协调利益关系，防止贫富分化进一步加剧，最基础的问题是形成能够协调利益关系的机制，包括利益表达机制、利益博弈机制、利益协调机制以及制度化的解决利益冲突的机制等。而这当中，首要的问题是充分而有效的利益表达。否则，利益协调和利益平衡就无从谈起，公共政策就必然失去公正性，从而变成少数人或特殊利益集团谋取私利的工具，建立公共服务型政府就是一句空话。因此，把利益表达作为公共服务体制改革中的重要问题加以研究有着重要的意义。

一、何谓利益表达：概念阐释

利益表达是政治学理论的重要概念，许多中外学者从不同角度对这一概念进行了阐释和界定。概括起来，主要包括以下几点：

首先，利益表达是社会中不同利益群体提出各种要求的过程。美国著名政治学家阿尔蒙德在1966年与鲍威尔出版的迄今已成为政治学经典的《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，将某个集团或个人“提出要求的过程称为利益表达”。[1]我国学者朱光磊教授在《当代中国政府过程》一书中使用的是“意见表达”概念。他对这一概念的含义的表述与阿尔蒙德的表述大致相当：不同社会利益群体的群众，以及代表这些群众的党派团体等“提出不同的政治要求的过程，在政治学上，被称之为‘意见表达’或‘利益表达’。”[2]

其次，利益表达是政治过程的起点。阿尔蒙德在《比较政治学：体系、过程和政策》一书中，不仅创立了“结构――功能主义”学说，而且认定政治体系是一个包括环境、输入、转换、输出和反馈等部分的系统，并在第七章和第八章专门开辟整章对作为政治体系的过程功能的利益表达和利益综合加以详细阐述。阿尔蒙德指出：“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出要求的过程称为利益表达。”[3]只有有了充分的利益表达，利益综合才是有意义的。所谓利益综合，就是“把各种要求转变成重大政策选择的功能”。[4]朱光磊教授在《当代中国政府过程》一书中不仅肯定了阿尔蒙德的上述观点，而且明确指出：“当代的中国政府过程也是从分属于不同社会利益群体的群众，以及代表这些群众的党派团体等表达一定的政治要求开始的。”[5]在他看来，利益表达作为政治过程的起始点在各国都是一样的，而各国在政府运作起始环节上的差别主要在于这种表达的强度和表达方式的不同。研究政府过程必须研究社会分层和不同社会层次人们的利益诉求，研究利益综合和据此进行的决策过程。

再次，利益表达的方式是多种多样的。阿尔蒙德认为，利益表达可以由许多不同的结构以不同的方式进行。他将利益表达方式分为合法的和强制性的两种，其中合法的包括：个人与政治上层人物联系；精英人物代理；政党；立法机构；抗议示威。强制性的包括：罢工和阻挠；暴乱；政治恐怖及暗杀。他不仅具体分析不同利益表达方式各自的特点，而且用大量事例说明不同方式其作用和结果是不同的。[6]朱光磊教授从利益表达主体的角度，对利益表达方式进行了分类。他认为，“在中国的意见表达主体包括两大类型：作为意见表达主体的个体和意见表达主体的团体。前者又可以分类为两种形式：普遍性意见表达个体即公民个人（及其劳动和生活的最基层社会共同体）和专业性意见表达个体，即各级中国共产党党代会代表、各级人大代表和各级政协委员等。后者可分为三种形式：制度性意见表达集体、结构性意见表达集体和功能性意见表达集体。”[7]除上述两种分类方法以外，法学教授胡平仁从立法研究的角度，将利益表达分为利益表达的自发形态和利益表达的自觉形态两种。他认为，从公众议程到法案形成是利益表达从自发到自觉的过程；而法案审议则意味着从利益表达走向利益综合。在这一过程中，提案权是利益表达的调控阀，而立法听证则是利益表达的制度保障。[8]

第四，对各种利益表达的结构和方式的态度的不同，极有可能导致极为不同的社会结果。阿尔蒙德认为：“大多数体系都至少允许人们以某种形式进行十分有限的利益表达。在渗透性独裁的体系，为大多数公民和集团进行的合法的利益表达局限于提供信息或可能是申诉疾苦。再就是政府行政机构和政党中的各类机构性集团可能在上面确定的广大范围内向上司提出改变政策的建议。较开放的体系，为利益表达提供了种类繁多的渠道。

二、利益表达何为：理论透视

利益表达作为政治过程的起点，在政治过程中具有重要的地位和作用。利益表达对于提高政治过程和政策制定的效能，获得政治支持，增强政治合法性，缓和社会矛盾冲突，调动公民的政治积极性，促进社会稳定，都具有重要的意义。

（一）从政治的本质看，充分的利益表达基础上的利益平衡是建立政治合法性的基础，是政府和公共管理的本质。古往今来，尽管人们对政治的涵义有着不尽相同的理解，但基本都表达了政治是对“社会公正”的价值追求。如古希腊大学者柏拉图指出，政治的本质在于“公正”；中国民主革命的先行者孙中山先生认为：“政治两字的意思，浅而言之，政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事，便是政治”；[10]美国当代政治学家戴维・伊斯顿强调，政治是对“价值的权威性分配”。[11]阿尔蒙德更是再清楚不过地表达了这一观点：“在所有的现代国家中，即在经历了某些社会经济变化的国家中，政府的基本‘合法性’是建立在统治者为被统治者的利益服务这个主张之上的。民主意识形态如此，独裁主义意识形态也是如此。”[12]这一观点已经成为众多学者的共识。不仅如此，随着社会的发展，问题的出现，更多的利益表达的必要性不断增加。[13]

（二）从政策制定的角度看，利益表达是公共政策制定的基础。众所周知，现实社会中的公共问题是层出不穷、比比皆是的，但并不是所有问题都会进入决策者视野中。在这些形形色色、纷繁杂呈的问题中，只有一小部分经过一定渠道或方式，才能引起决策者的注意和重视，并进入政策或立法议程。美国政策学者安德森认为，政策制定（或称政策规划、政策形成）涉及三个方面的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某一建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策方案中被选中的。[14]阿尔蒙德认为，虽然利益表达同把它们成功地转换为权威性政策，是完全不同的两码事，但如果没有基于利益分化基础上充分的利益表达，就不可能有在广泛的利益综合基础上而形成的政策。[15]因为“每个利益集团都面临着来自其他利益方面的竞争，包括新的或旧的，现行的或潜在的利益。这个利益集团的要求成功与否，取决于利益综合、政策制定和政策执行的整个过程。”[16]只有不同党派、社会团体、新闻媒介等利益集团和普通群众根据自己的观察、观点和利益，提出认为应该通过政策来解决的若干重要问题，在此基础上通过利益综合和相应的政策过程，才能使公共问题真正进入政策程序，最终形成公共政策。

（三）从政治体系运作的角度看，利益表达的过程也是缓解甚至化解利益冲突、实现利益平衡的重要途径。系统理论通常把体系与其环境之间的相互作用分成三个阶段，即输入、转换和输出。其中进入政治体系的输入包括输入要求和支持两种。阿尔蒙德把进入政治体系的要求分为六种类型：一是关于产品和服务分配的要求；二是关于行为管制的要求，如对保障公共安全，管制市场，制定有关婚姻、健康法规的要求；三是关于增税或减税以及对其他形式的资源提取的要求；四是关于传递信息的要求，如对确认各种规范，传递权势人物的政策意图，以及在特定时机和场合显示政治系统威严及力量的要求；五是关于参与政治过程（即享有投票、担任公职、向政府请愿以及组织政治社团等权利）的要求；六是关于加强社会安定和秩序、减少暴力和冲突的要求，或关于政治系统对新的价值、挑战和机会积极适应和做出反应的要求。[17]而这些要求作为利益表达会以各种不同的组合方式、表现形式、强弱程度呈现出来。但是，仅有要求的输入还不足以维持政治体系的经常运转。要求只是用于制造称谓决定这一成品的原料。“要维持政治体系的运转，不定期必须把以支持或反抗某种政治体系的行动或倾向这类形式的能量，以及把政治体系自身的要求，及它所做出的决定，一并投入政治体系，使之运行。”[18]支持可分为两类：一类是政治资源的支持，如参政、参加投票和竞选活动、为某个政治派别而战斗等，以支持目前正在从事制定政策的、或积极谋求公职以便将来制定公共政策。第二类是顺从者支持或服从性支持，即遵守合法的政治体系所制定的权威性政策，提供金钱、物品和各种服务。[19]显然，不管是政治资源的支持，还是服从性支持，虽然它不是公众要求的直接反映，但却是公众对政治体系所持态度的直接或间接体现。“要求和政治资源的支持影响到政治体系所采取的政策，而顺从者支持则提供各种资源，使政治体系能够进行提取、管制和分配，也就是说，能够执行公共政策。”[20]尤其在贫富分化成为严重的社会问题、社会不满和阶层意识日渐明显并不断强化的情景下，社会下层利益表达渠道的畅通是消解社会不满和冲突意识的基本要件之一：一方面，民众的利益表达本来就应该是政府制定决策时必须参考的依据；另一方面，畅通的利益表达渠道本身可以是一种下层不满情绪的泄洪装置。[21]试想，如果没有充分的利益表达，人们利益诉求得不到满足，那么，人们就会诉诸其他的方式，那样，对社会将带来不可估量的消极影响。

三、利益表达如何：现实分析

纵观我国政治社会发展现状，一方面，许多问题的存在与利益表达缺乏有着直接或间接的关系；另一方面，在许多方面和领域，虽然有利益表达，但无论就其作用还是就其方式而言，都存在着缺陷和不足。概括起来，主要存在以下问题：

（一）改革中公众利益表达机制缺失。

从我国改革实践看，勿庸置疑，经过28年的改革开放，我国经济发展取得了令世人瞩目的奇迹。但是，同样不能回避的是，各种社会矛盾和问题也大量出现，诸如被称为新“三座大山”的看病贵、上学难、房价高问题，劳动就业、社会保障、医疗卫生、教育收费、收入分配、安全生产和社会治安问题，在企业改制、土地征用等方面民众利益受损问题，都是当前我国经济社会改革中利益矛盾和冲突问题的集中表现。有人将出现这些问题归之于改革，甚至以此否定改革，这是非常错误的。根据国际上许多国家发展的经验，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，是该国公共需求快速扩张的时期。中国目前正处于这样一个发展阶段，即正步入公共需求快速增长和深刻变化时期，因而公共需求和公共服务方面的问题比较突出。当然，公共需求快速增长并不意味着必然会出现大量问题。公共问题的大量存在和凸现明显地暴露了我们社会中利益协调机制的缺失，而利益协调机制是市场经济必不可少的重要配套机制。具体地说，我国公共服务方面存在的问题，既有因经济发展水平不高而导致的公共需求供给不足的问题，但更为重要的原因还有两个：一是国家财政对公共物品和公共服务领域的投入并没有随着财政收入的增加而增加。如过去我们的财政收入是两、三千亿，现在是两、三万亿，但用于百姓教育、社会保障、公共服务等的财政支出并没有显著增加，政府反倒把大量财政收入都用于自身支出，如中国各级政府部门每年公车消费约3000亿，