张家强：“放权”：社会转型期公共权力优化配置路径选择

[内容提要] 在我国社会转型期，公共权力涉足经济领域，在许多部门和地区仍然存在。对此，本文认为，由公共权力的特点所决定，受我国社会转型环境约束所限，在此期间内，通过政府公共权力的运行来配置经济资源，不仅不能有效地实现配置资源的目的，还加剧了“权力集中”的趋势。集中起来的权力再加入经济运行中，进一步加重了配置资源的低效和对社会人力、物力、财力的巨大浪费。这样，就在政治和经济之间形成了一种恶性循环。为了打破这种恶性循环，就需要政府根据公共权力的不同类型，进行放权。放权的本质就是权力的本位回归，即通过对权力的分解将本属于社会公众的权利还之于民。

[关键词] 社会转型 公共权力 配置 经营

十六届五中全会指出:目前，我国不仅面临着经济不发达与人民日益增长的物质文化需求的突出矛盾，更面临着全社会公共需求的深刻变化、快速增长与公共服务不到位、公共产品严重短缺的突出矛盾。以解决这“两个突出矛盾”为基本出发点了而确立了改革的两大任务：一是要进一步加快市场化改革，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；二是加快建立社会主义公共服务体系，充分发挥政府在公共服务中的主体地位。

一、投石问路:公共权力的定义及其特点

公共权力是指在公共管理的过程中，由政府官员及其其相关部门掌握并行使的，用以处理公共事务、维护公共秩序、增进公共利益的权力。从本源上讲，公共权力来源于人民。公共权力的产生是为了维护社会公共秩序，增进社会公共利益。公共权力的运行过程实际上就是把权力的运行机制应用到经济、社会公共事务的管理之中，进而实现一定的经济、社会目标。从经济学角度来考察,公共权力的运行主要具有以下特点：

（一）公共权力具有稀缺性。公众共同组建了政府，而直接行使政府公共权力的却只能是部分人，也就是说，政府内公共职位的数量在任何条件下与公众的总量相比总是有缺口的，即存在着公共职位公众所有与部分人代理的矛盾。正是这一矛盾引发了公共权力的资源稀缺。

（二）公共权力具有经营性。经营即筹划营谋。确切地说，是指个人(或团体)为了实现某些特定的目的，运用某种权力使某些物质(有形和无形的)发生运动从而获得某种结果的人类最基本的活动。在此过程中，权力作为一种经营手段出现，是整个经营活动中所不可缺少的。从此角度来看，公共权力的运行就具有了经营的属性。公共权力运行的经营性，是指公共权力可以作为一种手段由其行使者对权力的接受者进行经营，使其发生一定的变化运动，从而实现对所掌握的资源的最优配置。

（三）公共权力的运行中存在着特殊的委托----代理关系。公共权力来源于公众，公众是公共权力的所有者。由于社会事务的复杂性，公众必须通过一定的组织体制和原则把具体的职能按一定的组织体制委托给权力使用者去行使。这样看来，在公共权力的运行中，实际上以公众和权力行使者之间建立了一种典型的委托----代理关系。经过一层又一层的委托和代理，就有可能使本来属于公众所有的公共权力转交到了一部分人甚至是极少数人手中。

二、循序渐进：社会转型期公共权力配置的环境约束条件

在中国，“转型”概念是1992年以后开始流行的。我们所讲的社会转型，就是社会发展理念和价值的变迁、社会发展的主导力量和决定因素的转移、社会结构的质的变化、社会运作方式和机制的根本转变和社会特征的显著变化的历史过程。中国社会转型有以下四种主要趋势：一是从计划社会向市场社会转变。二是从农村社会向城市社会转变。三是从工业社会向信息社会转变。四是从贫困社会向富裕社会转变。其中，第一种趋势是社会体制转型的主要向度；第二种趋势是社会结构转型的主要向度；第三、四种趋势是社会发展转型的主要向度。在社会转型期研究公共权力的配置，必须认真研究社会转型期公共权力配置的环境约束条件。

（一）权力结构存在严重缺陷，政府部门尤其是主要领导干部的权力仍然过分集中。政治权力的出现本身就是一个权力集中的过程，即分散的权力向一个中心集中.中国经济转型采取了渐进主义方式，转轨必然经历双轨阶段，这一阶段的制度安排表现为政府官员同时是规则的制定者、执行者、仲裁者和参与者。这种多重身份的角色,就会在政府拥有大量普通民众所不能拥有的特权.虽然经过多次改革，但由于种种复杂的原因，政府权力过分集中现象仍然存在，比如在干部任命上,依据我国的法律和政策，任免使用干部应当通过各级人大或党组织采取选举或罢免的方式进行。在这种干部任免体制下,就可能导致在实际工作中许多地方的干部任免实际上是由几个领导甚至一个主要领导说了算，这样,干部作用的法律和政策就在可能留于形式,有形式而无实质内容。

（二）权力运行不规范，权力在经济生活中过度膨胀。在我国这个市场机制还不发达、并且人们的特权意识还较浓厚的国度里，人们尊重规则的意识还较淡薄。这就导致了权力运行过程中在经济生活领域的“无孔不入”和“无所不能”，这主要表现在以下几个方面：

1.特权特用。权力配置的不均衡客观上产生了一些特权部门、特殊岗位和拥有特种权力的人。有些人充分利用这种特权，“呼风唤雨”，尽情享受。有的可免费享用万元美餐，有的说一句话可随意调拨资金几十万、几百万，甚至上千万，滥用特权的人在干部队伍中尽管是极少数，但影响力强，腐蚀性大，上行下效，后患无穷。

2.公权私用。社会上流传一种说法：“国家权力部门化，部门权力个人化，个人权力商品化。”这种提法虽然表述不够准确，但从一定程度上反映出现行公共权力演变的现象，揭示出权力异化的实质是公权私用。有些人向往权力、争取权力、讨好权力、利用权力的目的并不完全是为了事业，很大程度上是为了获取自身利益。

3.小权大用。所谓“小权大用”，并不是就权力大小虚实而言，主要是指“神秘”使用权力和超越职责范围行使权力的行为。有些人自恃有权，故弄玄虚，把公共权力神秘化，通过玩弄权术来满足其虚荣心和某种欲望。

4.集权专用。在权力运行过程中，由于受人为等因素的影响，权力会出现转移现象，不规则地转移会使权力高度集中，严重时会引起集权化，即把主要权力集中在少数人乃至一个人手上，比如经费开支一人审批，项目确定、干部任用一人说了算，等等。

（三）权力市场化倾向日益严重。权力可简单分为人权、财权和事权。这些权力本是为了其对社会的某一功能而设，不同的权力相互制约，为社会的正常运行服务。然而，在我国社会转型期内由于传统观念和道德准则受市场经济规则的冲击，二者之间的不兼容在社会生活的各方面都表现出来。首当其冲的是公共权力的异化――即公权私有和公权私用。这些权力在运行过程中一旦被私欲所侵蚀，权力运行必然走形变调，被亵渎的权力不仅会陷入“商品交换”的怪圈，而且会使权力之间相互交换、相互渗透、相互利用。例如在人事权方面，20世纪90年代以来，由于种种复杂的原因，以“跑官要官”、“买官卖官”为特征的腐败现象不断滋生蔓延。在立案查处的领导干部腐败案件中，行贿买官和卖官受贿的案件占了相当大的比例。一方面，一些人为了谋得更高的官职，不惜采取一切手段，甚至用巨额财物去收买贿赂那些掌握干部提拔任用实权的人物；另一方面，一些掌握用人权力的人则把手中的权力看作是私有权力，以此受贿索贿，攫取大量金钱。

（四）“权力――责任――利益”机制扭曲，“权力利益巨大化”和“权力责任虚空化”倾向严重。在现代法治社会中，“权力”、“责任”、“利益”，是相互联系和统一的。在我国社会转型期，随着经济的发展，各种利益群体的出现，社会结构日益复杂。此时，由于旧有经济机制被打破，新的经济体制还未完全建立健全，由 “权力―利益――责任”机制扭曲而产生的“权力利益巨大化”和“权力责任虚空化”倾向十分明显。首先来看“权力利益巨大化”。 在我国,由权力所带来的“利益”和“收入”特别是“隐性收入”和“灰色收入”，已成为当前一个突出的社会问题。如沈阳市原市委常委、常务副市长马向东案发后，仅从其家中搜查出的受贿、贪污等非法和来源不明资产就高达3000多万元。另外，在我国社会转型的期间“权力责任虚空化”的倾向也不容忽视，具体表现为权力大而责任小，或有权力而无责任。如有的领导干部决策失误，造成几百万、上千万元财产的损失，但却不承担责任或只承担非常轻微的责任；有的领导干部用人连连失误，给社会造成重大不良影响和损失，不仅不承担任何责任，甚至还被重用。

三、理性分析:我国社会转型期权力运行和权力集中的低效分析

公共权力，如果从其经营性质来考虑，就是要把它当作一种社会运行机制，即：对于一个给定的社会目标，在其相对稳定的经济环境中，靠权力的运行来协调各方面的利益关系，是否能有效地实现这一目标。从这一角度来考察我国社会转型期的权力的运行，有两个问题必须解决，一个是激励问题：即在现行权力运行机制下，每个人即使追求个人目标，其客观效果正好能达到既定的社会目标。另一个问题是信息问题：即实现这一社会目标所需要的信息量，对于决策者来说能否完全拥有，或者说能否降低到最少。下面分两个层次，对这两个问题分别加以分析。

首先来看激励问题。公共权力由社会公众授予，而权力的行使在于其对稀缺资源的控制, 由于这些资源本身的稀缺，形成了社会对资源的竞争，稀缺资源的种类和范围很广，于是就形成了不同的公共组织。在市场经济中，公共组织及其官员的行为也同经济主体在市场上的行为目标有某种类似的一面，在可能的条件下，他们都要追求自身利益的最大化。每一公共部门作为一个社会组织的存在，都与其所控制的权力有着或多或少的联系。这样，不同的公共组织在分配这些公共资源时，就常常以本部门的利益为依据，而不是以社会公共利益为宗旨，从而使自己偏离公共角色规范和公共权力准则。另外，如果考虑到部门与部门之间的利益有及部门与社会之间的利益关系，当自我约束缺乏和外部约束软化时，那一个部门在行使自己的权力对所辖资源进行配置时，就更没有理由一定按照社会利益最大化的唯一目标来行事。在我国社会转型期，由于市场经济法则对原有经济体制的冲击，尤其是市场化原则的泛化，市场经济的各种负面影响在社会生活中蔓延开来。其中最突出的是等价交换原则和竞争原则被高级腐败分子运用到政治生活、行政管理中所行成的权钱交易行为和各种组织为了维持社会既得利益或者是为了重新分配社会既得利益做的无益竞争，所有这些，无端地浪费了巨大的社会资源，对经济社会的正常运转，带来了巨大的负面影响。如全国人大原副委员长成克杰，仅仅一个电话或一个批条，就可以获取上千万元的“好处费”。而为了这一个电话，或者一个批条，又有多少企业或公司耗费多少个巨额的“好处费”进行无端的竞争呢？政府发挥经济功能有效性的一个隐含前提是，政府完全是一个大公无私的代表社会公共利益的组织，但实际上政府并不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能的神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构又是由各层官员组成的。无论是政府官员，还是政府机构都有自己的行为目标，而这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号的。所以，在我国社会转型期，依赖公共权力的运行得到社会资源的有效配置，就运行机制的激励机制来说，不能说是一种高效之策。

其次，再来看信息问题。政府制定并实施正确的经济政策，干预调节经济运行过程除了其它条件（如政府机构效率、政府官员的动力刺激等）之外，最重要的前提是必须能够获取和掌握有关整个国民经济运行状况的全面、准确的信息。然而,现实的经济活动并不像我们想像中的那么简单,在现实经济活动中,有一种类似于“天有不测风云“不确定性现象。尤其在转型社会中，经济、社会运行的不确定性明显增强，相对于这种不确定性，传统经济学中理性人显得相对理性不足。在这种情况下，政府官员依靠权力所进行的代表社会公众所做出的决策的科学性将受到局限。另外，在我国社会转型期，政府不参与微观经济的运行，在此前提下，政府部门对微观经济运行的掌握来自于企业，那么，政府部门所采集到的有关微观经济运行的数据的真实性，则取决于各微观经济实体的上报。在这样的机制下，又有谁能保证不同的企业所报上去的数据全部属实呢？事实上，由于缺乏有效的动力刺激和相应的约束，由于政府机构的低效率，特别是由于广泛的私人利益的存在，政府要得到全面准确的信息是十分困难的，