刘亚平：区域公共事务的治理逻辑：以清水江治理为例*

摘要：跨越行政管辖区的公共问题日益增多，传统以地域为边界的管理方式在治理这类公共问题上捉襟见肘。中央政府、省政府、县、乡政府、以及村委会居委会分别作为治理区域问题的主体都存在着内生性的不足。需要常态的治理区域公共事务的机制，以保证区域公共事务得到及时、有效的治理。治理区域公共事务的关键在于受区域公共事务影响的利益相关人能够组织成相应的供应单位，该供应单位必须选择利益相关人表达偏好的方式，在利益相关人之间分摊成本的方法，并选择相应的生产单位来生产治理区域公共事务所需要的公共品。

关键词：区域公共事务；治理；供应单位；清水江

贵州、重庆、湖南三省交界之处因自然资源丰富而被誉为“锰矿金三角”，矿石生产的高额利润吸引了各种采矿队伍，它迅速发展成为中国最大、最密集的电解锰生产基地。与之伴生的是这一地带的区域公共问题非常突出和尖锐，这里赌场屡禁不止，毒品和枪支日益泛滥。在这种种问题中，目前最突出的是清江水污染的问题。不同种类、不同品位的矿石在提炼过程中产生的不同颜色、不同污染程度的废水统统注入了清水江。沿江许多人因此罹患肾结石、胆结石、癌症、毒疮甚至是一些不知名的怪病。本文认为问题的关键症结在于行政管理体制不顺而非控污技术落后，因此尝试从管理的角度分析为什么该地域的污染未能得到有效治理，希望为类似的跨越行政区的公共事务治理提供一个新的视角。

一、清水江污染问题治理中的几种主要治理者及其困境

清水江污染问题是一个典型的涉及到多个行政管辖区的公共问题，在这一“三不管”地带，现有的治理者有这样几种：一类是作为地方一级政权的乡政府、县政府和省政府，由于在治理区域问题时这几种政权作为治理主体面临的困境大致相同，因此本文将之归于一类来进行探讨。第二类是中央政府，作为区域问题的治理主体，它与地方政府面临的困境有着根本的差异。第三类是民间自治性组织，在我国村和居委会是其最基本的一种组织方式。接下来本文具体分析清水江治理过程中这些治理者是如何出场的，以及在承担治理者角色时因哪些环节的问题而使得它不能有效地承担治理者的职责。

首先出场的是村和居委会。从2002年发觉清水江污染至今，为了得到清洁的生活、生产用水，沿江两岸40余个行政村及居委会干部想了各种办法，也走过了不同的渠道。“自2003年开始，我们在政协会议上年年提建议案，个人也提，联合也提，但问题还是不能解决”[1].当地一位村主任说：“在我们权限内，该讲的讲了，该办的办了，实在没有什么办法了”[2].村和居委会一级的自治性组织在表达民众需求方面更有优势，因为它与受区域问题影响的公民接触最密切，甚至其组成成员本身也受该区域公共问题的影响，因此有强烈的动机去治理这类公共问题。这些经海选胜出的村干部也深知应当尽到为民作主的本份。但受制于制度约束和其“准政权式组织”的身份，尤其是财政上不独立，它几乎无法为区域公共品的生产筹措资金，很难向居民和企业尤其是进行污染的矿主分摊治理公共问题的成本。

其次出场的是中央政府。2003年初，“受污染群众”给中央去信反映了清水江的污染情况。不久，国家环保总局派出一名官员到清水江一带视察。但是，“这些厂子（指矿厂）在环保总局官员到达前半个月就停产了”[3].此次视察收效甚微。将区域公共事务治理的希望寄托在中央政府，产生的问题就是政府太大而无法解决小问题。一方面，中央政府考虑的是牵涉全国的事务。如果由中央政府来解决区域问题，即是在全国人民之间分摊治理成本，这对那些并不受该区域公共问题所影响的人来讲是一种不公平。而且，各种区域公共问题如果都提交到中央层面，那么，无疑是在中央政府本已繁重工作日程上再添卷宗。从中央政府的偏好与权重考虑来看，在区域内很重大的公共问题，在中央日程上不一定就同样重要。甚至可能是相对中央政府面对的诸多事项，这类区域公共问题往往要让位于更为重要的考虑。换句话说，中央政府不能够很好地反映也不应该只反映出某一个区域内居民的偏好。结果就是，如果这类区域公共问题没有达到相当的严重程度，往往就得不到照料。另一方面，即便中央政府认识到区域公共问题的重要性而决定来治理，但是由于信息方面的原因，这种治理的成效与持续性也很难保证。由于科层制下必然存在的信息不对称和信息传递过程中的扭曲和失真，中央政府很难拥有真实、全面、及时的关于区域公共事务的信息，因而只可能是一种运动式的、间歇式的治理。而在这种间歇式的治理中，地方完全以突击的方式应付上面的检查，或隐瞒对自己不利的信息，增加上面获取有用信息的成本和管理成本。

接下来出场的是地方政府。地方政府在治理区域公共问题方面，存在着一定的优势，它可以强制性向辖区内居民和企业收取费用而强制分摊治理成本。据悉，一个小钒厂，每年可以给政府上交约4000万元的税收及各种费用，另每提炼一吨钒再上交乡（镇）政府1万元。一名钼矿主说，当地乡政府规定凡采矿必须交7500元办证，而且洗出来的钼矿必须卖给乡政府。一吨18个品位的钼矿石，如果卖给外地来收购的人，可得6万多元，但卖给乡政府就只得4.8万元。[1]这些矿产业成为“锰三角”地带的经济命脉，给地方政府带来了巨额的财政收入。

在获取巨额收入的同时，面对居民日益高涨的治理污染的呼声，地方政府则通过各种禁令将治理责任转移到矿厂，强制要求工厂实施污水治理。如2004年7月，地方政府对清水江上游的万吨级电解锰厂进行视察后认为工厂处理污水的设备并不能将剧毒致癌物质六价铬还原达标。因此给矿厂定下在2004年9月份之前污水处理的最后期限。贵州省人民政府亦对福泉10家磷化工企业的26个项目下达了限期治理任务。如科斯所言，这种方法掩盖了不得不做出的选择的实质。它所导致的结果并不是人们所需要的，甚至通常也不是人们所满意的[4].环境污染问题具有交互性质，避免对居民的损害也会使矿主们遭受损害。矿主们事实上是通过缴纳的高额税费和种种打点费用，而获得了“污染权”。但是，地方政府并没有将得来的收入用于提供污染处理的公共品。由“江水被直接帛上蓄水池，未经达标处理便输送到各家各户”，所以“随意到一户人家打开水龙头，含有大量锰矿尾砂的自来水流入脸盆，锰粉沉淀后铺满了盆底”[1].

而即使通过禁令措施将责任转移到矿厂，在地方政府的利润趋使下，禁令也而形同虚设。在当前强调发展、追求经济政绩的大制度背景下，矿主们的利益与地方政府的利益在某种程度上是一致的：花垣县长宛庆丰在政府工作报告中就专门提到，八家企业积极投身光彩事业，为边城高级中学、城镇建设等捐资2000多万元。所以不难理解，为什么对他们的污染行为，地方政府并不积极地采取措施。

另一方面，即使地方政府有意愿要通过提供公共品来解决清水江污染问题，地方政府作为治理单位的合理性，也存在着相当的问题。地方的行政区划设置可能是出于政治上的考虑，而不是为了更好的解决区域公共问题[5]，而地方政府管辖地域严格受到行政区划的限制。因此，地理辖区决定着组成治理单位的成员，而不是由受该公共问题影响的人共同组成治理单位。地方政府只能将自己管辖区内的利益考虑进来，而不能够将全部利益相关人纳入进这一区域公共问题的治理中来。据报道，清江水治理中某县的县领导去了解电解锰厂的排污情况时，只是站在虎渡口大桥上看贵州木树乡的厂子，而不敢越过贵州地界。[6]

由于管理边界的限制，地方政府也不能在所有利益相关者之间分配治理成本，而只能在自己的管辖区内分配成本。这样带来的问题是，治理这一公共问题的措施成为一种公共品，一旦提供出来，就会为没有付出成本的人无差别的享有所以各个地方政府都没有动力去承担相应的成本。而且，这是一种类似囚犯困境的集体行动格局，如果某个地方因为要保护环境而采取强制措施，矿厂就会迁移往其它地方，利润也就随之流往其它地方。“贵州说是湖南污染的，湖南说是贵州污染的，到头来，谁都不管，谁都认为光自己治理污染，反正也是解决不了问题”。[1]

这一系列治理单位依次或交叉出场，清水江区域的环境污染问题仍然未得到有效的治理。接下来，是老百姓自己出场来解决了。“既然政府解决不了，就由民间来解决”。民间解决的方式是什么呢？2005年4月22日，重庆市贵邓村和湖南省太平乡、矮车坝等乡镇的村民集合千余人，将当地产生剧毒烟雾的钒厂砸了。2005年5月9日，花垣县茶峒镇上潮水、下潮水和磨老三个村的几百名村民，砸了该县猫儿乡200多家选钼矿的厂子。砸厂那天，有村民到各家鸣锣喊人，说是谁家如果不去人，今后死人倒房子都没人管[1].这种解决方式严重影响着社会的安定和团结，危害法制基础，显然不是我们希望看到的。

在民怨一再累积的情况下，清水江沿岸40余村及街道的主任及支部书记组成“两省一市边区拯救母亲河行动代表小组”，决定采取“全面辞职”的方案，希望引起政府和社会关注，并通过正常的渠道来解决清水江污染的问题[6].

无论是民间的暴力行动，还是村官“集体辞职”的险棋，都将问题又摆到了中央层面。事实上，这种做法只是通过改变中央政府的偏好从而影响中央政府对其所面对的大量事务的优先顺序排列。通过将事态的严重性扩大，向中央政府传递了此类公共问题的紧迫性与严峻性。问题终于“引起了高层决策者的关注”，8月上旬，以陆新元为组长的国家环保总局调查组奔赴现场，深入查看了湖南花垣、贵州松桃、重庆秀山3县的20余家电解锰生产企业、7个河流断面，监测了36个水样[6].在这之后，在中央的直接关注和批示下，国家环保总局调查组协调交界地区的省市环保部门、地方政府共同制定了《湖南、贵州、重庆制定交界地区锰污染整治方案》，使得人们看到了曙光。

在我们感恩于中央政府的眷顾之时，不能不警惕地看到这一解决方案的局限。事实上问题还有另一面。由于“高层决策者”的信息处理量是有限的，在他们关注了清水江污染的问题时，这必然意味着，其它的一些置于其议程上的问题被相应的挪后了。正如巴斯夏在“破窗理论”[7]中告诉我们的，并非只有当事的高层决策者和受清水江污染影响的利益相关人，还有第三方隐藏在幕后，这第三方就是一些与本来被置于高层决策者议事日程之上并有望得到处理的问题有利益相关的人，但因为高层决策者的偏好和优先序列的改变，而使得其问题被搁置未能得到及时有效的处理。而且，这样一种处理方式随意性太大，不能形成关于问题处理结果的稳定预期，容易激励“投机行为”。而且，常规事务得不到正常渠道的解决，而任其恶化酝酿成大的突发事件才有领导重视，才能解决，那我们的政府就真的变成一个“问题”政府出了问题才出现。我们需要的，是一种常态的处理区域公共问题的机制，而不应寄望于中央政府的运动式干预。

二、治理区域公共问题的基本逻辑

从上文的分析可以看到，我们需要一种常态式的机制来解决区域公共问题，而不能将治理所有区域公共问题的希望寄托于中央政府的关注。我们把现实中出现的各种跨越行政管辖区的问题如某地的环境污染对其它辖区带来的影响看作是一系列的公共事务，无论具体微观地看这类区域事务的差异性有多大，但透过细节上的差异而从这类问题的本质上来看，它们都属于区域公共事务，这类问题的解决需要靠受到该公共问题影响的人所组成的集体的共同努力。对这类公共事务的解决，我们将之理解为是一种提供公共品的过程，这一公共品可以是某种物品，如某一群居民决定共同出资修某一地段的公路；也可以是某种服务，如某一社区的居民决定共同出资请保安来提供安全服务；还可以是某种制度安排，如受到河流污染影响的三个行政辖区达成某种协议按一定的分担比例共同提供一种污染处理设施。以公共问题为基本核心，我们据此来分析区域公共事务的治理逻辑。

（一）区分供应与生产

在治理区域公共事务时，我们需要区分两个概念：公共品的供应和生产[8].生产（production）是指公共品得以成为存在物的物理过程，而供应（provision ）则是消费者得到该存在物的过程[9]（导言P4）。由于公共品在消费上的非竞争性和非排它性，由市场来供给必然会带来“搭便车”问题，带来公共品的供给不足，因此消费公共品的公民不能直接从市场上购买所需要的产品。为此，需要有一个组织来将对某种公共品有共同需求的公民组织起来，寻找能够生产他们需要的公共品的生产单位，