陈孔立：台湾能“参与联合国专门机构”吗？

最近，台湾当局准备发动一些“邦交国”向联合国大会提出台湾“参与联合国专门组织活动案”，他们有没有可能取得成功？

联合国专门机构包括国际劳工组织、联合国粮食及农业组织、联合国教科文组织、世界卫生组织、国际货币基金组织、国际开发协会、世界银行、国际民用航空组织、世界气象组织、世界贸易组织等18个机构，目前除了世界贸易组织以外，其余的机构台湾均未参加。

应当指出，这些联合国专门机构并不是联合国的附属机构，它们是在联合国体系内在特定的专门领域从事国际活动，在组织上、活动上都是独立的。但这些组织都有自己的章程，对于参加组织的条件都有明确的规定，而且许多组织必须是主权国家才有资格参加。

当前台湾方面准备以国际货币基金组织、世界银行和世界卫生组织为三个“首要目标”。现在我们来考察这三个组织的相关规定。

一、国际货币基金组织

国际货币基金组织是一个金融机构，是致力于促进全球金融合作、加强金融稳定、推动国际贸易、增强高就业率、经济稳定增长以及减少贫穷的组织。所有联合国的会员国而且只有联合国的会员国才有权直接或间接成为基金的成员。目前除了朝鲜、列支敦斯登、古巴、安道尔、摩纳哥、吐瓦鲁、委内瑞拉、瑙鲁以外，联合国所有的会员国都是国际货币基金组织的成员，共有185个会员国。

参加的条件很明确：必须是主权国家，必须是联合国的会员国。

二、世界银行

世界银行主要是帮助发展中国家建设农业、教育和工业设施，并向会员国提供优惠贷款。加入世界银行之前，必须先加入国际货币基金组织，也就是说，只有国际货币基金组织的会员国才有资格参加世界银行。不过，除了上述会员国之外，世界银行的成员中还有5个国际组织：国际复兴开发银行、国际金融公司、国际开发协会、多边投资担保机构、国际投资纠纷解决中心。

参加的条件与国际货币基金组织一样。

三、世界卫生组织

世界卫生组织有会员与准会员两种。会员必须是主权国家，准会员则可以是某个国家的“领地”或“领地群”，它要由负责这一领地或领地群国际关系的会员国提出申请，经批准之后，准会员可以参加大会，但不能担任职务，没有表决权。至于作为参加“世界卫生大会”的观察员，目前只有巴勒斯坦、梵蒂冈、马耳他骑士团等三个国家（按：马耳他骑士团是享有主权的特殊国家），以及国际红十字会和红新月国际联合会两个国际组织。此外，按照相关规定，已经由会员国代为申请会籍的“领地”代表可以作为观察员列席会议，“经大会同意可以对讨论问题发言，可以向总干事提供备忘录，但分发性质与范围由总干事定”。

在这里是否存在参与的“弹性”空间，是可以研究的。

正因为存在上述规定，台湾要参加这些“联合国专门机构”是有困难的。所以，马英九提出，“请世界银行及国际货币基金修改只让联合国会员国参与的规定，让台湾与他们成为伙伴关，并且设法与中国大陆沟通，发展出一套各方可接受的方式，使台湾成为国际组织会员”。这说明，台湾至今不能参与这些组织，是因为台湾不符合上述组织的章程所规定的入会条件，而不是由于大陆的“打压”。现在他们明白指出，要参与这些组织，需要修改相关的章程，而台湾可以“不计名义”“以观察员身份为目标”，然后成为正式会员，要做到这一切，都需要获得上述组织的同意，联合国大会无权越俎代庖。所以，台湾学者也认为这是“不易在短期内实现的”。由此可见，台湾参与联合国专门组织之所以成问题，阻力并不在大陆一边。

除了上述3个组织以外，台湾方面有人提出要探讨参加“世界气象组织”或“国际民航组织”的可能性。我们不妨也一并加以考察。

一、世界气象组织

世界气象组织的成员有两种，一是国家会员，二是地区会员。国家会员必须是主权国家，现有182个。地区会员有6个，中国香港和中国澳门是其中的两个，属于第二（亚洲）区域协会。香港早在1948年就参加国际气象组织（世界气象组织的前身），1997年香港回归后，以“中国香港”名义保留会籍。澳门1995年由葡萄牙政府提出申请，得到中国政府的支持成为地区会员。

二、国际民航组织

该组织规定：“国际民航组织是各主权国家以自己本国政府的名义参加的官方国际组织，取得国际民航组织成员资格的法律主体是国家”。该组织的《芝加哥公约》第21章，排除了两个以上政府代表同一国家参加国际民航组织的可能性。现在有188个国家成为会员国。

从以上情况看来，世界气象组织似乎还有讨论的空间，而国际民航组织则未经修改章程，是没有考虑余地的。

我之所以提供以上信息，首先是为了说明台湾“参与联合国专门机构”是一个难题。一位资深的台湾学者指出：这样的事，“本就不应不经协商，由一方抛出，强要对方接受”。如果台湾方面对它期待过高，或者认为只要大陆“放手”就可以解决，那是一厢情愿的想法。其次是试图找出参与某些组织的“弹性”空间，为两岸协商提供可以思考的途径。

我想，两岸都应当以务实的态度面对台湾所谓“国际空间”的难题，共同协商寻找解决的办法，这才是共谋双赢之道。否则，如果台湾方面只是主观地设定一个“不可能一个晚上达成”的“首要目标”，而不与大陆协商寻找解决的途径，同时却说出“成功要素在于两岸互信”这样的话，把球踢给大陆。那岂不是预先把今年9月间在联合国大会上肯定无法解决问题的责任推给中国大陆了吗？（2008,8，26）