童清峰：台湾两次土改的示：避免地方金权豪夺

中共第十七届三中全会於十月十二日在北京落幕，吹响新土地改革号角。在海峡的另一边，台湾早年土改的成功经验，被视为开发国家经济发展的典范，值得借镜。国府迁台后，陈诚推行「耕者有其田」、「三七五减租」，改善佃农生活，地主土地被徵收后便发展工业，成为民营企业的基石，极为成功，但九十年代李登辉的第二次土改，却陷入黑金政治的陷阱。

一九四九年后，国民政府迁台，重新规划土地使用，大力推动三七五减租、公地放领、耕者有其田等改革措施，以改善多数佃农的生活，并调整土地所有权的分配。不少地主土地被徵收以后，把所获得的补偿投资在工业生，成为台湾日后经济起飞的主要助力。

失意的国民党在中国大陆遭农民唾弃，不得不藉土改赢回台湾广大农民的心。国共内战，共党利用土地问题鼓动农民，国民党渐失民心，进而失去政权。一九四九年国府撤退到台湾，记取大陆失败教训，全力推动被称为不流血革命的第一次土改。同年一月陈诚接任台湾省主席，四月即挥刀施行「三七五减租」，即将耕地租率从原来的百分之五十，降低至百分之三十七点五，规定租期不得少於六年，经过「三七五减租」后，地主从土地取得的收益大为减少，地价相对下降。

土改第二步是五一年实施的「公地放领」，国民党政府将由日本人手上没收的土地卖给农民，分期偿付，以扶植自耕农的成长。第三步是带有强制性的「耕者有其田」，从五三年开始推动，规定地主只能保留三甲地，其由政府徵收。目的在使佃农变成自耕农，藉以增加生量，提高农户收益，同时移转地主资金，发展工业建设；收购地价是以四七到四九年物平均收成量二点五倍计算，其中七成由国家发给土地债券，年息百分之四，分十年偿还。

值得一提是，政府向地主收购耕地价款的另外三成是以「四大公司」的股票支付，当时国民党政府将水泥、造纸、农林、工矿四大公营事业转为民营，一举两得，既减轻了政府的财政负担，又提供了地主投资企业的诱因，成为台湾民营工业发展的重要关键。同时原来的「田侨仔」（大地主）也摇身一变为财团，并成为二战后台湾家族企业现代化的一个现象，鹿港辜家因民营化而掌有台泥，后发展成和信、中信两大集团，便是显例。

台湾师范大学史系教授吴文星分析指出，台湾土改之所以成功：主要有四个因素，一、二二八事件后，地主阶层如惊弓之鸟，普遍悸犹存，不敢公然唱反调。其次，国民党统治阶层掌控国会，轻易主导土改法令通过，不必顾虑台湾社会压力。三、土改过程创造强有力的自耕农阶层，成为安定乡村社会的中间力量。四、有部分地主因土改转变为企业资本家，已故海基会董事长辜振甫即为一例。

吴文星指出，土改其实是美国围堵共党的全球战略之一，当时不只台湾，包括日本、韩国、泰国、越南等亚洲国家，都雷厉风行土改政策，藉此杜绝共党兴风作浪。

国民党政府迁台之初，台湾社会以农业为主，农村中普遍存在土地租佃关，实施土改后原有土地所有权的结构随即土崩瓦解，最大的受益者就是台湾佃农，约有一百万人，他们因土改由佃农变成自耕农，生活因而大大地改善，对缩短台湾贫富差距有很大帮助。不过中小地主在改革中却惨遭牺牲，他们几乎承担所有改革的成本，不但「祖」（土地）被强制徵收，拿回的补偿也很有限，以地价来说，地主最后实际所得大约只有原地价的五分之一。

专研台湾土改政策的前台湾大学农经系教授毛育刚指出，实施耕者有其田，让农民有积极耕作意愿，进而使单位面积量大为提高，因为生作物是自己的，租金也不会提高。同时三七五减租也是在保护佃农，又让地主吃亏，在这种情况下，地主可让农地荒废、置，不愿卖，也不愿租，这是土改的失策。

如今大陆推土改，农地将绑。毛育刚指出，大陆方面应积极进行土地整理（台湾称土地规划），现在他们尚未有这种警觉，土地整理后，经济规模一定可以扩大，方便作业与管理，若此不由，将无法提升农业竞争力，经营效率也会降低。目前已有学者建议，但大陆官方尚未全面、有计划推动。

毛育刚指出，台湾当年土地改革，一直未在经营规模上有所突破，但大陆土地在政府手里，在这方面可以展现有别於台湾的思维。

台湾第一次土改在李登辉上台后划下句点。台大政治系教授朱云汉认为，从李登辉废止耕者有其田条例，显示李的观念难脱台湾地主阶层思想，充满阶级意识，李始终认为土改就是中国人来抢台湾人的土地。朱不以为然表示，当年国民党如不推行土改，台湾的经济无法起飞，社会动也不可能停止，因为左翼力量极具颠覆性，虽然土改结果对地主很残酷，但对整个社会是好的，当时的做法是把土地分给百分之九十的人，使他们从佃农变为自耕农，像前总统陈水扁父亲这类的人便是受益者。

如果说台湾第一次土改促进了经济起飞，李登辉上任后的第二次土改则是假土改之名，利用土地，输送资金；然而当时李登辉和阁揆郝柏村频频发表谈话，希望继第一次土改将台湾带上经济富强之路，二次土改也能使台湾走向均富之路。结果事与愿违，竟将台湾带向黑金之路。

问题的根源在於，台湾原来的法令规定，只有自耕农能持有、买卖农地，并享有免徵增值税的优惠，在这种情况下因农地变更地目所生的利益，农民应是主要获利者。但李登辉时代晚期，通过农发条例修正案，开放农地自由买卖。朱云汉批评：「这就为黑金政治开了后门。」朱云汉指出，如果农地买卖只限农民，至少农地变更为建地，获利者仍是农民。

但人们可以自由买卖农地后，农地面貌一夕改变，如果农地纯粹做为农作物生也就罢了，问题是各县市政府主导的都市计划委员会有权点地成金，透过土地重划、变更地目，大炒地皮，欧美各国奉行环境保护、生态保护，农地绝无可能变更为工业区或住宅区，但台湾炒地皮的巨大利益驱使财团与民代结合，他们的做法是先买下农地，再去影响地方政府或议会，变更土地使用，这是金权政治最典型的手段。

由於炒地皮的获利动上亿台币，地方派系或黑社会角头常藉由特权垄断性的土地利益，如房地的开发作为新的经济来源。一位台北县新店地方人士说，该地区主要未开发的精华「农地」，都已经被当地一位试图黑道漂白的政治人物垄断，这位有黑底者透过各种威逼利诱买下大片农地，坐待农地变更建地的暴利。

应避免地方权力豪夺

台大社会系教授陈东升的研究报告指出，台湾地方派系经济来源主要是操弄地方土地分区使用和开发的权力，介入土地、山坡地、观光风景区及工业土地的开发，以台北县为例，十三个派系中，就有九个介入房地事业，其利益累积规模之大，相当程度取代传统区域联合独的经济利益。

台湾第二次土改造成的黑金政治，中国大陆不可不引以为戒。朱云汉指出，从世界人口不断激增的角度看，中国十三亿人口、印度十亿人口，「民以食为天」，中国大陆十八亿亩耕地不仅是中国的命根子问题，也是全世界的命根子问题，若农地可以轻易流转、变更，世界粮食危机很快就会浮现。（亚洲周刊）