张千帆：从中正纪念堂“正名”风波看台湾的地方自治

台湾政坛的“打架”是出了名的，现在甚至连我们都已经见怪不怪了。不过难得一见是，最近那里的“中央”和地方居然打了起来。5月19日，陈水扁当局正式将“中正纪念堂”改名为“国立台湾民主纪念馆”，不仅招致蓝营民众的激烈抗议，也引来蓝营控制的台北市政府频出“软招”抵制。台北市文化局依据《文化资产保存法》（“文资法”），将中正纪念堂暂定为“古迹”，并接连处罚台湾民主纪念馆揭牌前后的“破坏古迹”行为（譬如所用的巨幅布幔部分遮挡了“古迹”），日前已累计罚款80万新台币。台湾当局的“教育部”则表示台北市的处罚是违法的，并将就此提出诉讼。

地方竟斗胆处罚“中央”？！这听上去似乎不可思议，但是在法治社会其实是挺平常的。事实上，在联邦制，中央和地方“打架”是并不是什么新鲜事。早在1819年的里程碑案件――“美国银行案”，美国的马里兰州就对联邦成立的“美国银行”罚款。当然，最高法院最后判决马里兰州败诉，但这个判决只是表明地方不可以处罚中央合法合宪的行为，而绝不表明地方不可以处罚和抵制中央违法或违宪的行为。按照法治的一般原则，“王子犯法和庶民同罪”，即便是中央违法违宪也同样要接受法律制裁。英国宪法学名家戴西(A.V. Dicey)曾认为联邦制促进中央和地方关系的法治化，因为联邦制下的中央和地方“打架”不是靠中央的行政命令解决的，而是通过诉讼由相对中立的法院决定谁是谁非。这样一来，中央（或上级政府）就不能单靠自己掌握的权力来推行可能违法的政策或措施，“权大于法”的现象因而受到遏止。

但联邦制并不是实现法治的必要条件，单一制也同样可以实现中央和地方关系的法治化，因为单一制同样也可以实行地方自治，而地方自治才是实现法治的一个前提条件。在台湾地区施行的民国宪法就是单一制，而台湾的地方政府是由当地选民选举产生的，譬如现任台北市长郝龙斌就是在和民进党候选人激烈角逐之后获胜当选，而不是由陈水扁任命的。这样一来，郝龙斌当然有资本对阿扁的所作所为不“买账”，因为决定他命运的是台北市选民，而不是阿扁，于是才产生了中正纪念堂“正名”的法律冲突。否则，假如郝是由扁一手任命的，那么且不说郝必然对扁感恩戴德、惟命是从，即便他想反抗也不敢，因为阿扁既然有任命他的权力，必然就有罢黜他的权力，只要他敢说个“不”字就把他“废”了。如此，即便“中正纪念堂的“正名”公然违法，也没有人敢站出来挑战它的合法性；大权在握的“中央”说什么就是什么，根本不会想到通过不胜累赘的“诉讼”来解决争端。地方自治并不是让地方成为违抗中央政令的“独立王国”，因为究竟是地方还是中央有理，法律――更准确地说，法院――自有公断，但是它确实赋予地方政府抗衡上级违法的独立地位。

本文并不是要论证中正纪念堂“正名”究竟是否合法，而只是想指出制度对于法治的重要性。在世界法治史上，许多重要的宪法性案件都是在政治纷争中出现并得到解决的。台湾中正纪念堂的“正名”风波也是在蓝绿两大阵营的激烈“拉锯”中闹出来的，而生活在“法律帝国”中的法学家对此往往不屑一顾；如果问起来，他们的反应多半是“只不过又一起政治闹剧而已！”但是他们忽视了，法治正是在这种颇为喧嚣的“拉锯”中产生的。台湾地区最终究竟是通过法治解决这场“中央”和地方的争端，还是“只不过又一起政治闹剧而已”，现在尚不得知。然而，可以肯定的是，没有这种“拉锯”所产生的政治制衡，什么事情都是由上级领导说了算，那么法学家所期待的法治就很难找到生存空间了。