严泉：民进党“完全执政”模式与岛内政局走向初探

摘要：在赢得“总统”与“立法院”过半席次的双重胜利后，民进党进入“完全执政”模式。不过，在泛蓝势力仅占“立法院”三分之一席位的态势下，“立法院”在制度空间上仍然能够有所作为。可以依法提出“罢免案”，即使在最后的院会表决阶段不能通过，但是能够造成一定的政治影响。倒阁权与质询权的行使，同样拥有不少主动性与随意性。未来岛内政局的走向，朝野对立的情况将会更加严重，立法机构空转将会常态化，同时在特定时候也会发生同党之间的冲突。从立法与行政权力关系来看，其政局走向依然存在一定的变数。

关键词：立法权；行政权；完全执政；民进党

2016年1月，民进党候选人蔡英文成功当选新一届台湾地区领导人，在同时进行的“立委”选举中，民进党获得68席，国民党仅得35席，新政党“时代力量”与亲民党分别为5席与3席、无党团结联盟与无党籍各1席。至此，民进党赢得“总统”与“立法院”过半席次的双重胜利，进入“完全执政”模式。这样的选举结果，是不是就意味着岛内政局彻底变绿而不可收拾？民进党是否就可以挟持选举胜利，而无所不为呢？在笔者看来，即使出现这样的局面，从当前岛内立法与行政权力制度关系来看，其政治发展仍然存在一定的变数，不必作过于悲观的判断。

一、“立法院”与“总统”：权力监督关系评估

在台湾当前“宪制”下，“立法院”与“总统”之间存在权力制约的关系，即使是在国民党、亲民党等泛蓝势力仅占三分之一席位的态势下，新一届“立法院”在制度空间上仍然可以有所作为。

1、“立法院”弹劾权与罢免提议权。根据台湾现行法律规定，当“总统”或“副总统”犯有“内乱”或“外患”罪时，立法机构可以提出弹劾案。弹劾案必须经过全体“立法委员”二分之一以上提议，以书面详列弹劾事由，交由程序委员会编列议程提报院会，并不经讨论，交付全院委员会审查，审查时得由“立法院”邀请被弹劾人列席说明，审查后提出院会以无记名投票表决，如经全体“立法委员”三分之二以上赞成，即作成决议，声请“司法院大法官”审理，经“司法院宪法法庭”判决成立时，被弹劾人应即解职。[①]

“立法院”提出罢免“总统”或“副总统”案，须经全体“立法委员”四分之一提议，附具罢免理由，交由程序委员会编列议程提报院会，并不经讨论，交付全院委员会于15日内完成审查。全院委员会审查前，“立法院”应通知被提议罢免人于审查前7日内提出答辩书。“立法院”在收到答辩书后，应即分送全体“立法委员”。被提议罢免人不提出答辩书时，全院委员会仍得径行审查。全院委员会审查后，即提出院会以记名投票表决，经全体“立法委员”三分之二同意，罢免案成立，当即宣告并咨复被提议罢免人，进入全民公决程序。 ②

2、“总统”人事提名权与“立法院”同意权。2000年第六次“修宪”后，“司法院院长”、“副院长”、“大法官”、“考试院院长”、“副院长”、“考试委员”、“监察院院长”、“副院长”、“监察委员”，改由“总统”提名，经“立法院”同意后任命。③此外，在1997年7月第四次“宪改”之前，“立法院”还拥有对“行政院院长”的同意权，即“行政院院长”由总统提名，经“立法院”同意任命。目前“总统”虽然可以单独任命“行政院院长”，但“行政院院长”还是必须对“立法院”负责。“立法院”对“行政院院长”拥有不信任投票权，因而“立法院”在处理与“行政院”关系上也有牵制“总统”的能力。

3、“总统”外交防务权与“立法院”立法权。“总统”为决定“国家安全”有关大政方针，设立“国家安全会议”及所属“国家安全局”，而一般认为两岸、“外交”与“国防”事务属于“总统”的权力范围。但“国家安全会议”及“国家安全局”的组织应依法规定设立，这样“立法院”对“总统”的外交防务权，可以立法或修法的方式施加影响。“国防法”制定通过后，军政军令归于一元并由“总统”统领，但是“国防部”仍然隶属于“行政院”，而且“国防”政策仍由“行政院”制定，“国防部长”仍必须亲赴“立法院”接受“立委”质询，因此“立法院”对于“总统”主导的国防战略事务具有间接影响力与控制力。

在“立法院”与“总统”权力关系中，最为重要的是“立法院”弹劾、罢免提议权。2016年以后，因为民进党在“立法院”席次过半，届时弹劾案很难在“立法院”提出，但是罢免案却不同，只需要四分之一委员同意就可以提出。泛蓝势力因此完全可以依法提出“罢免案”，即使在最后的院会表决阶段不能通过，但是仍然能够造成一定的政治影响，这也是有先例可循的。

在陈水扁执政期间，当其亲信及家人接连涉及多起弊案被曝光之后，“立法院”在2006年曾经三次提出“罢扁案”。第一次罢免案表决是在2006年6月27日。此前亲民党“立法院”党团于2006年5月29日正式提案罢免陈水扁，国民党也已发起联署罢免陈水扁的活动，联署罢免案的泛蓝阵营“立委”人数达到112位，超过当时总数为221席的“立法院”席次的半数，但距离罢免案获得通过所需的三分之二席次148票还有一定的差距。立法机构当天表决结果是119票同意，14票无效，“总统”罢免无法进入第二阶段“公民投票”。在同年9月民进党前主席施明德等人发起百万人“反贪倒扁”运动之后，“立法院”于10月13日进行第二次罢免案表决，110席国民党、亲民党和新党“立委”，5席无党团结联盟“立委”，1席无党籍“立委”，均投赞成票；12席台联党籍“立委”和1席无党团结联盟“立委”投下了无效票；1席无党籍“立委”投下反对票，此次仍然未能达到表决通过的三分之二多数要求。不久，陈水扁夫妇被台湾检方认定涉嫌贪污、伪造文书，国、亲两党于是携手提出第三次罢免案。11月24日进行记名投票，民进党仍采取不进议场投票的策略，台联党依然采取投弃权票。开票结果是同意票118票，不同意票1票，无效票12票，罢免案不成立。

根据“立法院职权行使法”的规定，罢免案需要经过四分之一的“立委”联署才能提案，排入议程经全院委员会审议之后，更要三分之二“立委”同意才算成案，然后交付全民复决。“罢免案”通过门坎高达148席，就算国、亲、无盟连手，也要从绿营争取到28席才能成案，所以“罢免案”想在立法机构过关，在当时蓝绿对决的“立法院”政治生态中，实际上是一项不可能完成的任务。虽然明知不可为，但这种作法在一定程度上展现出立法监督的功能，对陈水扁的“台独”言行起到了一定的震慑作用。

2006年三次罢免案虽然最后均未通过，但是“立法院”在台湾政治活动中的影响日趋上升，成为制衡“总统”行政权力的一个重要机构。“‘立法院’是民意机构，它所反映的民意和政策倾向，是‘总统’行使权力时必须认真考虑的。而且，‘立法院’对某些政策的建议往往影响着‘政府’的决策和‘总统’的施政。”④未来泛蓝阵营在“立法院”可以借助现有的制度规定，以监督“总统”权力为名，抓住合适的时机展开法律行动，提升自身的政治影响力。

二、“立法院”与“行政院”：权力制约关系评估

“立法院”与“行政院”的权力关系主要体现在两个方面，其权力制约关系表现得愈加明显。

一是“立法院”倒阁权与“行政院”呈请解散权。“立法院”经全体“立法委员”三分之一以上连署，对“行政院院长”可以提出不信任案。“宪法”虽未明文规定“行政院”全体成员共同连带负政治责任，但根据台“司法院”释字第387号解释，不信任等同于对“行政院”整体的不信任，整个内阁都要与“行政院院长”共进退。不信任案提出72小时后，应该于48小时内以记名投票方式表决。如经过全体“立法委员”二分之一以上赞成，方为通过，“行政院院长”应于10日内提出辞职，并同时呈请“总统”解散“立法院”。不信任案如未获通过，则一年内不得对同一行政机构负责人再提不信任案。⑤

这种权力关系规定表明，“立法院”的倒阁权具有很大的单方面主动性，而且只需要三分之一的连署就可以提出，门槛相对比较低，“行政院”并无相应的反制手段，其拥有的呈请解散权，其实是一种被动解散权，因为是最后交由“总统”行使。而“立法院”不信任投票权的设计，除程序规定外，未附设有任何限制。这样对于仅占三分之一议席的泛蓝阵营来说，在倒阁权行使上拥有不少主动性与随意性，即使最后不能通过，同样可以制造政治声势，争取民意舆论，对“行政院”施政甚至可以起到恶性牵制的可能。因为倒阁权的政治成本主要是由行政权一方所支付，“立法院”在体制上并未承担因倒阁所带来政务的延续、交接、政局稳定性等问题责任，在一定程度上，“立法院”可以只问破坏，不问建设。

二是“行政院”施政报告权与“立法院”监督权。“立法院职权行使法”对“行政院”施政报告权规定得非常详细，“一、‘行政院’应于每年二月一日以前，将该年施政方针及上年七月至十二月之施政报告印送全体‘立法委员’，并由‘行政院院长’于二月底前提出报告。二、‘行政院’应于每年九月一日以前，将该年一月至六月之施政报告印送全体‘立法委员’，并由‘行政院院长’于九月底前提出报告。三、新任‘行政院院长’应于就职后两周内，向‘立法院’提出施政方针之报告，并于报告日前三日将书面报告印送全体‘立法委员’。”⑥

质询权行使是“立法院”的主要监督形式。“立法院职权行使法”相关规定非常详细。“行政院”遇有重要事项发生或施政方针变更时，“行政院院长”或有关“部会首长”应向“立法院”院会提出报告并接受质询。如有“立法委员”提议，15人以上连署或附议，经院会议决，亦得邀请“行政院院长”或有关“部会首长”向“立法院”院会报告并接受质询。“立法委员”对于“行政院”的施政方针、施政报告及其他事项，均可以提出口头或书面质询。口头质询分为政党质询与立法委员个人质询，均采用即问即答方式。在进行政党质询时，“行政院长”及各“部会首长”都必须列席备询。口头质询应由“行政院长”或质询委员指定的“部会首长”即席答复，未作答复部分，应在20日内以书面答复。质询的答复不得超过质询范围。除“国防”、“外交”等秘密事项外，被质询人对质询事项不得拒绝答复。⑦由此可见，“质询是‘立法院’要求‘行政院’负责的重要手段。”⑧

由于“行政院”必须以提出施政方针与施政报告、接受“立委”质询的方式对“立法院”负责，这样非常容易受到“立法院”的控制与制约。有论者指出：“行政与立法的关系，