周鲁耀：“统合治理”模式下的高廉政风险及其制约监督研究

摘要：“统合治理”指地方政府在城市化过程中利用公司化平台进行经营性运作的治理模式，其典型的组织化治理工具是“管委会-公司”架构的政府项目平台。“统合治理”模式具有较高治理绩效，同时也往往伴随着高廉政风险。公权力“遁入私法”一定程度上绕过了一统体制下自上而下的制度约束，激发了地方政府发展经济的自主性并使其经济权力得以扩张；但同时由于制约与监督制度没能够有效构建，导致权力失控危险增加，集中体现在公权力可以在“政府”与“企业”双重身份中来回切换，使得公权力能够借由“遁入私法”的方式摆脱传统的控权制度。“统合治理”模式能否避免高廉政风险并继续保持较高的治理绩效，很大程度上取决于对现有制约监督机制的重构。

关键词：地方政府  统合治理  遁入私法  高廉政风险  制约监督

改革开放以来地方政府始终面临着来自三个方向的压力：维持经济发展及财政收入保持较快增长；应对城市化进程中人民群众对优质化公共服务、公共物品数量诉求不断增加；以及提升政府行政效能、改革传统官僚体制的压力。这促使地方政府需要调动政府之外的各类资源，并维持对相关资源较高使用效率，以实现其公共治理的目标[1]。改革开放初期，集权权力结构下政府的支配性地位与经济体制改革后市场机制的引入相结合，使得地方政府官员扮演了“经济行动者”的角色[2]49-50，进而对辖区的公共资产按照公司化运作模式进行管理[3]。这种地方政府行动上的“公司化”在上世纪90年代分税制改革之后发生了变化，突出表现在政府不再直接举办经济实体，而是依托行政权力和土地等资产权力并借助网络化的“项目平台”组织方式来经营辖区[4]。在这一阶段，地方政府“不再居于各经济法人之上的统筹、协调和管制位置，也不是仅仅扮演保护、推动本地工商业活动的角色，而是趋于成为自为一体的经济主体，成为与其他法人组织在资源和机会上的直接竞争者”[5]。从这个意义上讲，地方政府逐步从一种行为上的公司化转向组织上的公司化，“统合治理”模式正是地方政府“公司化”在组织架构上的具现。

“统合治理”是地方政府采用“管委会－公司”的组织架构、借助项目平台运作模式并通过“土地－财政－金融”的方式获取资金的治理模式[①]。“管委会-公司”类兼具政府与公司双重身份的项目平台公司则是统合治理模式下典型的组织化治理工具[6]。“统合治理”模式下政府权力通过“遁入私法”的方式一定程度上绕过了一统体制下自上而下的制度约束，激发了地方政府发展经济的自主性并使其经济权力得以扩展；但同时由于制约与监督制度没能够有效构建，导致权力失控危险增加，“统合治理”模式在带来较高治理绩效的同时往往也会伴随着高廉政风险。

一、“统合治理”模式的组织架构与权力运行

集中制的政治体制下，中央权威是政体稳固的核心，要求在全国范围内政令整齐划一，确保中央的权威。其基本特征是合法性的自上而下，下级政府的合法性来自于上级政府授权，而中央政府的合法性则来源于全体人民的授权。随着改革开放的逐步深入，政府的合法性基础逐步从克里斯玛型权威、传统型权威转向“绩效合法性”或曰“治理合法性”，高治理绩效成为中央执政合法性的重要基础。社会治理的复杂性以及对地方政府经济绩效的考核需要授予地方政府更多的权力，但政策执行中的偏差又可能对中央集权权威造成威胁，因而传统官僚体制必须在“用”与“治”之间寻找平衡[7]。这导致中央倾向于在保持形式上一统性的同时借由实际上的灵活性把部分经济发展权力下放[8]。如此一来，“一统体制”对制度整齐划一的要求与“绩效合法性”下地方对发展经济自主权力的空间诉求就存在了张力，地方政府的经济性权力籍此实现了扩张。

地方政府的权力扩张空间的大小很大程度上取决于所受目标考核压力大小、制度约束的严格程度以及可能受到监督问责的严厉程度之间的均衡。默顿在《社会理论与社会结构》一书中对影响个体行为的因素进行了细致划分后指出，行为的达致受到三个要素的制约，即文化目标、合法实现目标的手段以及机会[9]。这个框架同样可以用来解释地方政府在面临目标考核压力、制度约束以及监督问责时的行动策略。当中央更注重经济绩效目标的完成时，通常更注重形式上的“一统性”要求，监督问责的压力会相应放松，地方政府发展经济的动力和空间放大；而当中央政府强调实质性的“一统性”要求时，则会通过加大监督问责力度，对地方政府的权力空间加以限制，而经济绩效则往往会受到影响。改革开放之后，随着我党执政合法性越来越多转向绩效合法性，对地方政府绩效考核目标要求不断提高，中央在特定情况下默许甚至鼓励地方政府通过试点的方式对于一统性制度予以某种突破，容忍地方政府使用一定方式绕开既有监督问责机制。

“统合治理”模式的出现正是地方政府权力（主要是经济权力）在这一阶段绕过中央一统性规制、实现实质性扩张的具体表现。为了与扩张后的经济权力相适应，地方政府传统管理架构也发生了调整，在现实操作中，主要体现在以下两个方面：

其一是设立新区、特区、开发区等享受特殊政策待遇的“特别区域”，在维持全国性政策统一的前提下，给予这些特别区域以特殊政策用于发展经济。事实上，各类开发区已经成为我国经济发展的主要增长引擎，据商务部的统计，2014年仅215家国家经济技术开发区与115家国家高新区就国家级开发区累计实现地区生产总值14.25万亿元，占全国地区生产总值比重达到22.5%，其中第二产业增加值约10万亿元占全国的比重高达36.7%，而且这一比例还在持续提高[②]。这还不算大大小小省、市、县乃至于乡镇级开发区。

其二则是通过设立融资项目平台公司的方式，为公权力运作创设一套企业身份，进而通过“行政机制”与“公司身份”的统合，绕过一统性规则对地方政府性权力的限制。实践中一种典型的形式就是由管委会和公司组成“两（多）块牌子、一套班子”[③]，其中管委会是地方政府的派出机构，代表地方政府行使权力，投资公司则多由地方政府成立，并直接受管委会领导[10]。

这两种路径往往交织在一起，开发区的建设通常采用“管委会+公司”的模式，而政府为重大工程建设而设立的开发公司，也一般会以特定区域作为空间载体。这也成为地方政府“土地－财政－金融”三位一体经营模式的由来：地方政府通过“土地储备”垄断了土地一级供应市场，同时可以通过财政担保和土地抵押的方式取得更大规模的金融贷款以投入城市建设，进而形成“土地收入―银行贷款―城市建设―征地”这样一个不断滚动增长的循环过程[11]。地方政府借此在常规性税收收入之外获得了另外一项重要的收入来源，并绕过原《预算法》中对于地方政府不能借贷的规定，一定程度上弥补了公共服务及推动经济发展过程中面临的预算内财政缺口[12]。

“晋升锦标赛”式的地方政府竞争格局下，经济权力需要不断的转换为经济绩效、政治绩效，统合治理模式下地方政府“公司化”从一种行为方式逐步实现了其“组织化”，形成了将“经济绩效”源源不断转化为“治理绩效”的高效制度安排。虽然利用了公司化的组织架构，但这种“绩效转换方案”与公共服务民营化所倡导的“合同式治理”不同[13]，“管委会-公司”类的组织架构嵌入在传统的科层权力结构之下，形成了一种“双重经营体制”[14]，政府权力得以自由在“公”、“私”双重身份之间切换，极大的扩展了地方政府的资源整合与动员能力[6]。借助于政治机制、行政机制与公司化经营机制的结合，地方政府能够以更加富有弹性的方式来行使政治权力与行政权力，但代价则是公权力“遁入私法”后所造成权力失序。

图1“统合治理”模式下政府治理目标的实现

对于“管委会－公司”类组织而言，通常是用政治性任务吸收了公司营利性目标，通过把完成市委市政府下达的融资任务转变成公司本身的经营目标，从而实现了总体目标的协调；同时在具体运行中采用分散项目制的方式把不同价值取向的任务分解到多个项目中去。如图1所示，对于“管委会-公司”式的政府平台公司而言，通过土地经营获取治理资金始终是排第一位的，组织架构的调整、公共服务的增加等在很大程度上都需要服务于这一政治性目标的完成。常规性的行政目标也经常需要借助于政治机制来实现，且一旦政治性机制开始发挥作用，行政机制就会让位于政治机制。

政治机制的主导性地位使得行政机制、公司机制下的权力制约监督机制都难以发挥作用，公权力“遁入私法”导致了廉政风险的不断推高。一方面，统合治理模式下的腐败问题日益严重，诸多开发区管委会在取得经济高速发展的同时，腐败案件也屡屡曝光，一度被中纪委称为“腐败洼地” [④]。另一方面，政治机制的主导性往往导致责权失衡，进而导致激励与监管机制的失灵。统合治理模式下关键性决策通常是通过政治机制做出的，最终决策权掌握在上级主管部门或本级政府主要领导手中；但责任后果则往往透过市场机制实现的，难以对真正的决策者产生约束。权力与责任的不匹配还表现在责任后果的“跨届承担”方面，“管委会-公司”类的政府项目公司通常又是重要的政府融资平台，主要为公共基础设施等大型开发建设项目融资，周期跨度较长，通常会超过地方政府主要领导的任期，导致投融资的风险约束机制难以形成。由此所引发的地方债务风险、重复投资等诸多问题一定程度上也可以被视为廉政风险高企的一种表现。

随着中国经济增长速度的调整换挡，中国经济当前面面临的问题，在统合治理模式中都被加倍放大了；之前促使这种模式取得高经济绩效的因素，现在反过来又成为该模式转型升级的阻碍。统合治理模式下的高廉政风险变得越来越不可控，并在相当程度上导致该模式的难以延续。

二、 公权力“遁入私法”及其高廉政风险

统合治理模式下的地方政府经济权力的扩张赋予了地方政府在治理策略上的更大灵活性，但同时也使得权力更容易突破传统官僚体制约定俗成的“禁忌结构”，进而成为一种“破坏性整合权力”[15]73-81，集中体现在公权力可以在“政府”与“企业”双重身份中来回切换，使得公权力能够借由“遁入私法”的方式摆脱传统的控权制度。同时，公权力“遁入私法”也放大了多任务委托代理下格局下的激励和监管困境。

（一）“统合治理”模式下公权力“遁入私法”现象

私法行为与公法行为是法律体系中对法律行为的基本的分类，公法与私法对行为主体的要求具有很大不同：私法行为以“私法自治”和“所有人自由”为两大支柱,法律不会考虑私法主体的行为动机,除发生权利滥用的情形外，