宋建武：论我国媒体业“法人治理结构”的改革

2001年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》，要求新闻出版广播影视业"健全党委领导与法人治理结构相结合的领导体制"。这样就正式提出了传媒行业的法人治理结构问题及其改革目标。按照法人治理结构研究的基本框架梳理各相关关系，我们发现，想要实现在我国媒体业建立现代法人治理结构的目标，必须妥善解决下列一系列问题，否则，或者可能导致所建立起来的治理结构与现代法人治理结构只是"形似"而非"神似"，或者可能导致忽视执政党对媒体业的实际领导权的结果，从而不具有可操作性。

一、我国媒体业传统的治理模式与现代企业的市场运作不相适应

我国社会主义市场经济体制的确立，使传媒业有了以产业方式运作的基础，而传媒机构本身的运作特点，又具备按照企业方式生存的条件。中共十六大报告明确指出："发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。"这意味着执政党在发展社会主义文化的方式和方法上的一个重大战略转变。从现代传媒的特点，结合我国媒体业的特征来看，建立现代企业制度及与之相适应的法人治理结构，是媒体业有效管理运作和迅速发展、"做大做强"的前提，已经成为媒体业发展的当务之急。

我国传统的媒体体制与社会主义市场经济体制的不适应性，集中反映在媒体业建立在"事业单位，企业化管理"观念之上的法人治理结构问题上。目前仍在普遍实行的"事业单位，企业化管理"和"采编经营两分开"这类过渡性安排，已经成为媒体业改革发展的制约因素。

深圳广电集团总裁陈君聪在任深圳报业集团总经理时撰文指出，"这种事业单位企业化管理的性质及内部治理结构，显然已经不能适应传媒产业发展的新形势，这主要体现在以下几个方面：

其一，报业国有资产监管缺位，产权不清成为报业市场重组障碍。过去几十年的报业经营活动，已经形成了相当庞大的报业国有资产，但对这部分资产并没有一个明确的产权界定，也没有一个部门代表国家来监管这些资产。宣传部门是党的机构，主管报纸的宣传内容和舆论导向，握有高层管理人员的任命权，但在产权上与报社联系不多；新闻出版部门作为政府机构，对报业出版进行行政管理，也不对媒体资产负责。在事实上形成了资产所有者与经营者的权利和义务关系不明确、国有资产委托人缺位现象。

报业资产产权不清，一方面造成对报业国有资产缺乏监管，另一方面导致难以构建统一的传媒市场体系，传媒产权也就无法正常流动，更无法通过资本运营实现传媒资产的优化配置，这是眼下传媒扩张遇到的一个现实问题。

其二，采编、经营'混合作战'，不符合传媒经营专业化的游戏规则。报业长期的事业单位企业化管理，形成了一套以采编为中心、采编经营'混合作战'的组织管理架构。由宣传部门任命的编辑委员会是报社各项事务的最高决策机构，全面领导和监督报社编辑部门、经营部门和党政部门的工作。这些从采编岗位上脱颖而出的优秀人才，一方面决定每天的版面内容，另一方面又决策报业投资、经营和发展项目；在内部政策上鼓励采编人员拉广告、搞发行，同时允许广告营销人员参与采编业务。"

湖北日报报业集团原总经理杨步国说，"从体制上讲，事业单位体制有明显缺陷。财政收支两条线，投入支出由国家，单位收入上缴，导致支出投入的比例越来越大，而上交的比例越来越少。在理论上体制本身埋下了祸根：事业费增长速度快，大量占用国有资产，增加公共财政负担；产权关系单一，公有事业单位占90%以上，社会资本无法进入；利用行业特殊--事业单位牌子，挟政府牌进市场，权力寻租、特权寻租现象严重；资源配置不合理，效率不高，机构重叠，投入产出低，人员包袱重，形成社会问题；事业单位的管理体制体现出的政府主办主管和政府垄断性，与市场经济的文化市场运行规律格格不入，与相关文化产业的连接困难。加之主管部门管理越位、错位、缺位，造成产业难发展，事业难繁荣。"

从上述来自实践第一线的思考来看，我国传统体制的传媒业在社会主义市场经济体制中运营所产生的各种矛盾，都集中反映在法人治理结构这一现代企业制度的关键环节上。因此，进一步深化改革的关键也在这里。

我国媒体业的法人治理结构具有一定的特殊性，主要表现在以下几个方面：

1.治理目标的双重性。在我国，目前的传媒理论认为，媒体产品作为文化产品兼具意识形态属性和产业属性，因此必须追求社会效益和经济效益两个效益的统一。因此，新闻媒体的运营目前被赋予了赢利目标和坚持正确舆论导向的双重目标。在遇到目标的冲突时，要求新闻媒体优先满足社会效益的需要。

2.治理结构上的二元性。一般企业在治理结构上只有一条主线，即股东大会--董事会--经理层。而在目前政策框架内，由于实行采编、经营两分开，并采取剥离经营性资产和经营性业务、组建经营性公司的模式进行从事业单位向企业单位的改制，我国媒体业实体的治理结构出现了二元性。其表现一方面是在一个实体单位中，出现了事业法人性质的报社、电台、电视台和企业法人性质的媒体业(集团)公司平行并立的架构；另一方面则出现了媒体业实体的两大业务系统，即经营系统和采编系统并立分治的局面。两大系统各自按照自己的目标运营，使二者的有效协调，成为治理过程的难题。

3.授权和委托关系的二重性。按照现行制度安排，我国报社或媒体业集团一方面根据各级党委的授权，获得从事新闻传播活动的权利，其"领导班子"集体接受上级党委的委托，执行新闻宣传政策，承担相关政治责任；另一方面，报社或媒体业集团按照资产管理权属，从各级政府取得国有资产经营授权，获得使用国有资产的权力，并承担保值增值的义务。在这一方面，由于我国报社或媒体业集团普遍实行党委和党组(社委会或编委会)领导下的行政首长负责制，行政首长作为法人代表，只是"集体负责"的委员会中的"第一责任人"，不是唯一的受托人和代理人。这不同于现代企业普遍实行的一般意义上的个人负责的行政首长负责制，行政首长的受托人和代理人地位是明确而唯一的。

上述特点，在深圳报业集团的治理结构中得到了充分体现。在该集团，确立了集团党组为领导核心，负责集团最高决策。决策的具体实施工作则由法人代表社长兼党组书记来推进。该集团又设立编委会和经委会两个决策机构，分别负责新闻宣传业务和经营管理业务的决策工作，这两部分的执行任务由总编辑和总经理分别负责。

二、"委托-代理"关系不明晰和不完全

1.委托人本身身份存在不确定性

按照我国传媒制度的基本逻辑，从资产角度而言，我国媒体业的资产性质属于全民所有制行政事业资产。我国现行制度规定，国有资产最终所有者是全体人民，同时规定国务院是国有资产的所有者代表。中共十六大以后，提出了在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性的方针，建立了中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，在中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。但是，根据相关专家的研究，"国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产等三大类。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理体制可有所不同"。该专家认为，"经营性资产主要指国家对国有企业的投资资产，总的看是资本性资产，相应的资产管理体制应是按资本管理原则建立的资本管理体制；而行政性事业资产是用于国家行政事业的资产，一般宜采取由相应的公共行政管理机构管理的体制；自然资源资产是自然生成的资本价值及利益，部分与投资有关，如勘探、开发，部分先天而成，且与社区关系密切"。因此，专家主张，"新国资机构所管理国有资产的范围不宜太广，至少在起步阶段不应将行政事业资产和自然资源资产纳入管理范围，这两类资产仍然由其他专门的政府部门管理。当然，新的国资管理机构并不是同这两类资产的专门管理机构没有接口，相反，可以参照上海的模式，行政事业资产统一在国资管理部门登记建账，但委托经营，待商业化条件成熟之后再商业化并移交给国资管理部门。自然资源资产仍然要保持独立性。"从实践看，国务院批准中国出版集团转制为中国出版集团公司所做的相关安排就体现了这一精神。在该项批复中规定，"在国家有关文化资产改革新规定出台以前，国务院作为其出资人，授权财政部对中国出版集团公司经营性资产进行监督；新闻出版总署对其进行行业管理。"批复还要求该公司以资产为纽带，对所属公司实行资产控股或股权管理。

从上述情况看，"在国家有关文化资产改革新规定出台以前"，媒体业国有资产作为"行政事业资产"和"文化资产"，虽然明确了由中央、省、市(地)三级政府分别担任出资人的框架，但具体由哪个部门对其资产进行监督，即具体的"委托人"由谁出任仍存变数，尚未确定。

2.受托人身份也不明晰

按照我国传媒制度的基本逻辑，媒体业国有资产的受托人在理论上应该是能够对劳动人民产生现实思想影响的各政党和各团体，具体而言，就是报纸的主管、主办单位。在现实中，这些主管、主办单位自身的主要职能并不是报纸出版，大多另有要务，导致它们必须把受托使用的媒体业国有资产和资源另行委托其他机构和个人，才能使这部分资产和资源在实际上发挥效能。此外，从委托人和代理人以自然人身份为载体的"委托-代理"关系的特征来看，主管、主办单位这些"法人"是无法成为受托的代理人的。

在现实中，我国媒体业各机构是由主管单位(媒体业国有资产和资源的使用者)任命的"领导班子"(在传统的事业单位的体制下，甚至包括整个报社、电台、电视台内部在编在岗人员)，作为主管单位的集体代表来实际履行受托人的代理责任的。

因此，实际上在我国媒体业，存在着双重受托关系。而且，由于受托人是一个集体，其受托人身份和责任也不明晰。

3.委托人对受托人授权的内容不完全

长期以来，媒体业按照事业单位方式运作。这种制度安排隐含的意义之一就是，媒体业资产和资源的受托人只是"受托"使用这部分资产，代表一部分受其影响的劳动人民在政治上表达其意愿的。按照传统体制的原则，受托人只需对所传播的内容负责，而不担负将媒体业资产作为经营性资产运用所产生的责任，也不享有相关的利益。

在实际工作中，由于迄今为止，仍然没有在政策上最终确定媒体业的产业地位，所以尽管在媒体业集团试点过程中，有部分试点单位尝试实行国有资产授权经营，通常是由地方政府代表国家将媒体业集团目前所使用的资产，授权给媒体业集团经营，从而建立了资产经营上的委托代理关系。但大多数媒体业单位仍没有明确得到国有资产经营授权。因此，我国媒体业资产经营的委托--代理关系从整体上看不够清晰和明确，而且不够完全。

三、党委领导体制与现代法人治理结构的规则冲突

1.党委领导体制的治理规则

党委领导体制的治理规则是：集体负责、议(决策)政(执行)合一、一元化领导。这些规则，毛泽东在《工作方法六十条(草案)》中已经用八句歌诀加以概括，即"大权独揽，小权分散。党委决定，各方去办。办也有诀，不离原则。工作检查，党委有责。"毛泽东对这八句歌诀的解释，清楚地阐明了上述规则。用管理学的相关原理分析，这种治理形式基本上可以归为"职能幕僚委员会式"。