赵喜儒：大众传媒成为美国“第四权力”的原因

大众传媒被称为美国的“第四权力”,在美国的权力监督方面发挥了巨大的作用。对这一问题的关注,可以为我国民主政治的建设提供一些有益的借鉴。新闻自由的理念和强有力的法律保障是“第四权力”形成的前提;公民的政治参与意识和政务公开的法制化是“第四权力”形成的基础;大众传媒的自律是“第四权力”形成的关键。

大众传媒在美国的权力监督方面扮演着极为重要的角色,发挥了巨大的作用。“在美国,没有任何国会的重大立法,任何国外冒险,任何外交活动,任何大的社会改革能够成功,除非新闻界准备好了公众的思想。”[1](P185)”因此,大众传媒在美国被称为是在立法权、行政权和司法权之外的“第四权力”,新闻记者更被冠以“无冕之王”。是哪些因素使原本属于“弱势群体”的大众传媒成为“无冕之王”和“第四权力” 本文试就此作一浅析。

一、新闻自由的理念和强有力的法律保障是“第四权力”形成的前提

大众传媒是大众传播媒介(Mass media)的简称,西方也称新闻媒介(News media)。大众传媒是传递新闻信息的载体,包括报纸、通讯社、广播、电视、新闻纪录影片、新闻性期刊及近来发展迅猛的互联网等。

在美国,大众传媒能够成为民主的工具,在权力监督中发挥不可替代的作用,是以对新闻自由的法律保障为前提的。美国大众传媒理解的新闻自由包括三个方面,即出版自由、报道自由、批评自由。如果没有新闻自由,在一个实行文字狱的专制社会,大众传媒的监督作用根本无从谈起,正如一位美国学者指出的:“不管民主的定义是什么,没有新闻自由,民主本身就无法存在。”[2](P390)

追求自由是美利坚民族的天性,为了自由,美利坚民族的先辈历经千难万险,从欧洲来到了北美;为了自由,美国人发动了独立战争,推翻了英国的殖民统治;为了自由,建国后的美国人把孟德斯鸠的分权与制衡学说在美国变成了现实,以分权和制衡的政治制度来捍卫自由,防止腐败;也是为了自由,1791年,美国宪法修正案第一条规定:“国会不应通过任何……限制言论或新闻自由的法律”。1925年美国最高法院在吉特洛诉纽约州案的裁决中,又把第一条修正案对言论出版自由的保障适用于各州。宪法是国家的根本大法,美国宪法修正案第一条的规定,为美国的新闻自由奠定了最坚实的法律保障。杰斐逊总统是个新闻自由的坚定拥护者。他说:若要我选择是要一个没有报纸的政府,还是没有政府的报纸,我会毫不迟疑地选择后者。[3](P32)在当代美国,经过数百年民主制度的培育,新闻自由的信念已经深入人心。阿特休尔指出:“的确,对第一修正案思想的信仰之根深蒂固,有如对宗教教义的信仰一般。以至于在美国,人们把它赞誉为‘美国生活方式’的本质性的一部分”,“我们能够很有把握地指出,美国公民的基本假设之一,就是认为民主制度之所以兴旺,某种程度上归因于新闻媒介传播的信息。”[4](P18~19)

由于宪法第一条修正案的保障,美国至今没有新闻法,出版报刊、书籍无须政府批准。在和平时期,政府不得对言论和出版物、对电台和电视台的节目内容进行“事先限制”(即“新闻检查”)。在战争时期,记者随军采访要得到当局批准,当局有权检查涉及军事调动和作战计划等报道。但记者对战事报道受到的限制还是很小的,战争一结束,一切限制随之取消。美国政府只能对言论和出版物进行“事后新闻检查”,追究责任,并根据有关法律禁止已发表的言论和出版物的传播,或以煽动叛乱罪、诽谤罪、诲淫罪等向法院起诉,用司法手段控制大众传媒。然而,特别需要指出的是:享有宪法解释权的最高法院在审理有关言论自由的案件时,对有关言论出版自由的宪法第一条修正案总是做出从宽解释,进一步完善了维护新闻自由的法律体系。

1923年,《芝加哥论坛报》报道芝加哥市政府破产的消息全部失实。伊利诺伊州法院在判决该报无罪时说:“宁可让一个人或报纸在报道偶尔失实时不受惩罚,也不能使全体公民由于担心受惩罚而不敢批评一个无能和腐败的政府。”[5](P132)

1925年明尼苏达州议会制定的一项法律规定:发表“恶意、丑闻和诽谤”或“诲淫”文章的任何报纸、杂志或其他定期出版物,可以由法院发出禁令禁止其继续出版。J・M・尼尔主编的《星期六报》因激烈批评政府官员的腐败和其他错误,被县当局根据上述州法从法院获得禁止该报出版的禁令。州法院认定该州法及法院禁令符合宪法。尼尔不服,向美国最高法院上诉。1931年,最高法院认为明尼苏达州法律禁止报刊的出版,是事先限制,“实质上是新闻检查”。基于这一理由,最高法院裁决明尼苏达州的法律损害第十四条修正案所保障的出版自由,因此违反宪法。

尼尔诉明尼苏达州案意义重大,它第一次宣布一个州的事先限制言论出版自由的法律违宪,从而防止了各州再制定类似的法律。保障了报刊对政府和官员进行批评的自由。

1960年3月29日,《纽约时报》刊登了民权领袖马丁・路德・金对包括蒙哥马利市在内的一些地方镇压黑人的谴责,蒙哥马利市官员沙利文起诉《纽约时报》构成“诽谤”。一审二审皆裁定该报诽谤罪成立,但最后联邦最高法院推翻了前面的判决,理由是:“我们认为,宪法保障要求有一项联邦的规则,来禁止政府官员因涉及其执行职务的行为(的指责)有损其声誉和有失真实而取得赔偿,除非他证明这种指责是出于‘真正的恶意’,即明知其言虚假,或满不在乎它是否虚假。”沙利文陈述的事实并不能证明《纽约时根》刊登那份广告怀有“真正的恶意”。

沙利文案确立了“实际恶意原则”。这一原则的含义是:除非能证明媒体存在着实际的恶意,否则对公职人员的报道即使有不准确的地方,也免受司法追究。而无论官方还是个人要证明媒体抱着“实际恶意”报道,那是极其困难的。

沙利文案为美国大众传媒对官员和政府的监督提供了法律支持。由于有了“实际恶意”原则托底,大众传媒进行调查性报道的胆子也就越来越大。从尼克松的“水门”丑闻,到里根时期的“伊朗门”事件,再到克林顿的性丑闻和今天的美军虐俘事件,大众传媒不断地抛出一个又一个的影响巨大的调查性报道。虽然大众传媒也不时地受到诽谤的指控,但其在法庭内外的败诉率却只有8%。

1971年6月,美国《纽约时报》和《华盛顿邮报》先后发表了美国国防部一批绝密文件的摘录,美国司法部以文件的公开发表会威胁国家安全为由,要求两家报纸停止刊载,但遭到拒绝。美国司法部遂向最高法院提出上诉,因为事关国家机密,多数人认为两报必败,但最高法院却出人预料地判决两报胜诉,理由是联邦:政府无法证明这种报导会给国家安全造成重大的、直接的损害,因此,宪法规定的言论和报导自由优先。最高法院通过“五角大楼文件案”,昭示了其维护宪法、捍卫新闻自由的决心。即使是在涉及国家安全这样一些敏感问题,政府也不能限制新闻自由。

综上所述,美国宪法以根本大法、实体法的形式明确保障了大众传媒的新闻自由,而最高法院的一系列判决,以程序法的形式将大众传媒的新闻自由落到了实处,这就保证了拥有巨大强制力的政府不可能限制新闻自由,从而使得大众传媒能够实实在在地利用新闻自由对政府的权力进行有效的监督。对此我们可以和斯大林时期的苏联作一比较,在字面上看,斯大林为苏联制定的1936年宪法几乎是民主权利的一个典范。但是,由于没有操作性的程序安排,这些“民主权利”全被虚化了,甚至出现集权专制,社会主义民主遭到了粗暴的践踏,公民的“民主权利”几乎被剥夺得一干二净。在这种状态下,大众传媒对权力进行监督是绝对不可能的。

大众传媒能够在美国的权力监督方面发挥巨大作用,还同它的私有特点有直接关系。美国的大众传媒具有四个特征,即私有、独立、集中和追求利润。这四个特征中,私有是最根本的。美国联邦和州及地方政府没有自己的报纸,两大政党也没有自己的机关报,这一点不同于其他西方国家。美国也没官方通讯社,在广播业方面,虽有受到各级政府资助的公共电台电视台,但是它们的数目和影响是不能同商业性私营电台和电视台相比拟的,这一点,也与一些西方发达国家不同。因为私营,所以孕育了独立的特征,由于大众传媒独立于政府和政党,不受政府和政党的控制,因而能成为监督政府的重要力量。

二、公民的政治参与意识和政务公开的法制化是“第四权力”形成的基础

大众传媒之所以能在美国政治生活中发挥权力监督的作用,是因为它是一定权力的代表或延伸。号称“第四权力”的大众传媒,实际上只是一种中介,它本身并没有什么权力。它只是起了一种“信息通道”的作用,即把各种经过其筛选和加工的信息以不同方式传递给广大社会成员。在这一过程中,大众传媒既满足了公众的知情权,也引导了大众的参与权。一般来说,大众传媒的报道引起了大众的高度关注和广泛参与,对公共权力的滥用和腐败现象口诛笔伐,形成巨大的社会压力,引起政府高度关注,促使司法机关秉公办事,对腐败分子及时依法严惩。“不怕你通报,就怕你见报”,就是人们对大众传媒监督作用的一种形容。

美国是一个没有贵族传统的平民社会。作为政治精英的美国政治领袖们都有草根情结,都经历了平民化之路。懂得让自己融入到平民当中,正是这种平民社会、草根政治,使得美国成了一个“参与式社会”。参与式社会特别强调社会成员个体的利益,并进一步认为在这个社会中,每一个社会成员都应该积极地参与决定他或她自身的命运。公民已经养成了广泛政治参与的民主意识,公民个人在不同程度上通过不同的形式广泛参与政治。参与的形式有参加选举投票,参加竞选活动,直接同议员和行政官员接触,参加政治上活跃的社团,以及抗议、示威、游行等。他们更愿意通过大众传媒来了解国家政治生活中的大事小情。据有关统计,美国成年人几乎把一半的业余时间用于看电视、听广播或阅读报刊。在这些所有的媒体工具中,电视最具影响力。60%的美国人说,电视是他们获得有关选举、政府和当前大事的信息主要来源。在所有媒体中,美国公众更加相信电视所发布的信息。目前,电视几乎已经普及到每一个美国家庭。美国人每天要看三小时电视,平均每个家庭每日要收看电视七个小时。晚间电视观众至少在一亿人以上。另据调查显示,美国网络用户已超过7 000万,美国人通过网络获取政治方面信息的比例比三年前多出三倍,这个比例在年轻人中更高。

由此可见,大众传媒监督的威力并不是来自新闻本身,而是来自新闻背后所代表的民意。大众传媒对政治生活的监督或介入其实是公众舆论监督或介入的体现。因此,如果没有人民大众的积极参与,仅靠大众传媒来实现对权力的有效监督是不可能的。正是这亿万观众、听众、读者、网民的政治参与热情,奠定了大众传媒“第四权力”的坚实基础。监督权力的另一基石,是对现实充分、公开的报道,是政治过程的透明化。政治透明度的提高,使得一切权力和掌握权力的人,被置于大众的眼皮底下,从而增强了腐败和滥用权力所面临的道德压力和政治风险,有利于推动政治民主和经济民主,最终消除腐败行为。换言之,大众和大众传媒没有知情权,那么,对权力的监督又从何谈起。正如杰斐逊总统所言:“想要实行自我管理的人民必须获取关于权力的信息,一个民众支持的政府必须将所有信息透露给人民,否则它将只是一个玩偶或一个陷阱。”[6](P281)

美国大众传媒界认为报纸如果无权采访消息、报道消息,那么人民了解的权利和批评的权利就将成为空谈。为此,美国国会参众两院分别在1789年和1795年允许记者列席会议(秘密会议除外),并有采访、报道政府官员的权利,国会专门制定法律以保障报纸“报道权利”。20世纪40年代以来,美国大众传媒界开展的自由采集消息的运动取得了一定的进展。到1970年,45个州制定了法律,要求公开政府记录,公开举行处理公务的会议。1966年美国国会制定“消息自由法”(Freedom of Information Act,简称FOIA ),该法规定:除涉及国家防务、外交政策的文件,根据法律执行的调查档案、私人信息、贸易秘密以及由其他法规保护的秘密外,凡联邦政府掌握的档案可以供任何人检查和抄录(复印),如果拒绝公开某一份文件,可以向联邦法院起诉。1974年又通过了对“消息自由法”的修正案,大大扩大了负有公开义务的行政机关的范围。1977年,国会又制定了《置政府于阳光之下》法,要求联邦政府属下的五十多个委员会和机构的会议公开举行,因某种理由需举行秘密会议,