魏永征:传媒法制建设30年

提出要为言论、传播立法，至今已经整整30年。我们可以找到的最初一篇有影响的文章题为《要大大发扬民主加强法制》，发表于1978年11月13日的《人民日报》，作者之一就是大家熟悉的社会学家李银河。文章回顾了“文革”期间人民权利受到践踏的往事，提出要制定保障言论出版自由的法律，自此开启了中国传播法制建设的漫长历程。

一、总结历史教训创意立法

在70年代末的中国，最普遍、最有影响的大众传播媒体还是报纸，而“大众传播”一词还不为世人所知，人们所关注和要求制定的，就是“新闻法”。在70年代到80年代的每次“两会”上，几乎都有人大代表和政协委员提出制定新闻法、保障言论出版自由的议案。1983年彭真委员长批准了中宣部呈送的制定新闻法的报告，新闻立法正式启动。

按照报告的决定，1984年初成立了由人大教科文卫委员会牵头、胡绩伟先生为首的新闻法起草组。这个起草组的具体工作班子，是设在中国社会科学院新闻研究所的新闻法研究室，由所长商恺、副所长孙旭培分别担任正副室主任。在胡先生主持下，起草班子做了许多工作，包括搜集并翻译各国新闻法（后来由人民日报出版社出版）、出版《新闻法通讯》、写作各类专题研究文章等，胡先生还先后在北京、上海、广州、成都、重庆等地召开座谈会，并且到深圳邀请香港新闻界同行来座谈听取他们的意见，这些活动留下的资料都成为中国新闻史的重要文献。胡先生撰有回忆录《制定我国第一部新闻法的艰辛与厄运》记述具体经过。

1987年新闻出版署成立，起草新闻法工作划归新闻出版署操办，由副署长王强华先生主持。按照王强华的提议，在上海成立了起草新闻法的“影子内阁”，主持人是时任中共上海市委宣传部副部长的龚心瀚。胡先生原来的班子即新闻法研究室继续把起草新闻法作为一项学术活动做下去。到了1988年，新闻出版署的班子、上海的班子以及新闻法研究室都写出了新闻法的文稿，这样在全国就有了三个新闻法文稿。

这三个文稿都是各自独立完成的，不同起草班子有些人士之间也存在着意见分歧，但是今天来看这三个文稿，应该说是大同小异，同多于异。

这三个文稿，都把新闻自由作为基本指导思想，都对新闻自由下了基本相同的定义；都打破了三十年来的新闻媒介体制；都规定了新闻媒介独立地位，不得有事先的新闻检查；都规定了新闻工作者的采访、报道、评论等权利；都有国家保障新闻报道的义务性规定；都规定了新闻自由和新闻工作者权利受到侵犯的救济性措施。同时，也都就许可制、禁载、更正和答复、非政府组织管理诸方面做出了规定。

三个文稿的主要差异按照王强华当时的说法是，新闻法研究室的文稿“规定个人有办私人报纸的自由，而另外两个草案没有涉及这一点”。新闻出版署文稿拟定“国家机关、政党、社会团体、企事业单位（或加上“其他公民集体”），可以申请创办新闻报社、通讯社、新闻期刊社、新闻图片社”，上海文稿拟定“国家机关、政党、社会团体、科学教育文化机构及其他取得法人资格的组织均可申请出版报刊”，而新闻研究室的文稿则多了一句“报刊的创办也可以由自然人进行”。我们知道，世界上有影响的报刊都是要组织公司来出版的，所以自然人还是法人可以办报从字面上说也许并不一定反映制度上的差别。

三个文稿规划的举办报刊的图景，今天看来也许觉得遥远，但是在当时确有一定的现实基础。拨乱反正以后，全国报刊如同雨后春笋，报纸从1978年的186种猛增到1985年的1776种，自1980年到1985年，号称每三天诞生两张报，这还不包括省级政府批准出版的数量更多的“内部报刊”，文稿中开列的所有办报主体都是现实存在的，当然公有制和许可制（审批制）还是不可逾越的底线，虽然个人想办报的不少，但官方谁也不敢开这个口子，不过仿效所谓“红帽子”企业的做法由个人集资而由一个合适机构出面申请许可的做法（有一个专用术语叫“挂靠”）则并不罕见。文稿的一些提法，正是当时社会潮流的反映，体现了把这种多样化局面合法化、制度化的意向，而新闻法研究室文稿则进一步企图把个人办报由隐蔽提升为公开。

新闻自由既是一项权利，又是一种制度。就制度而言，则包括了创设新闻机构的自由和新闻信息流通的自由（采访、报道、评论的自由）两项。80年代办报宽松化的趋势，激发了人们对新闻自由的向往，形成一种共识，这正是参加起草的人们尽管倾向不尽一致，但写出来的文稿却大同小异的奥秘所在。

而这项工作遭到无限期搁置的结局，也应该从现实中寻找原因。就在起草期间，有一位前辈领导人就对以法律来规范新闻出版活动的做法有可能被异己势力钻空子提出了严重警告。此后国内国际形势的发展，使人们觉得这种警告俨然成为触手可及的危险。下文将会说到主管部门如何在新的形势下重新巩固原有媒介体制的过程，新闻法当然不需要了。

有一句名言：是民主创造宪法，而不是宪法创造民主。法律只能反映和保护现有的社会关系，而不能创设社会关系。如果某种社会关系在现实并不存在，那么立法也是无济于事的；即使写成了法条，也会是一纸空文。

二、不以意志为转移接受法的洗礼

当传媒界对新闻立法可望而不可求之时，法律却从另一扇门悄然来到媒介身边，这就是在80年代后期连绵出现的被称为“新闻官司”、“告记者热”的新闻媒介侵权案件。

新中国立国二十多年，从未有法律保护公民名誉。当时新闻媒介被定位为“阶级斗争工具”，在国家政权操控下开展一轮又一轮的“革命大批判”，从今天法律观点看来实即席卷社会的诽谤运动，这既残害了众所周知的成千上万精英人士，也给新闻媒介造成了很大的内伤。

立法保护公民的名誉等人格权，这比新闻自由容易一些。1979年《刑法》规定了诽谤罪和侮辱罪。1986年《民法通则》设立了人身权的专节并且规定了民事救济措施。这些法条公布之时，可以说传媒界没有谁会想到它与自己有什么相干。所以当媒介和记者被告上法庭之际，引起的震动是十分强烈的。似乎原来追求的自由尚无声息，无端又添一重桎梏。

第一件“新闻官司”《疯女之谜》诽谤罪案于1988年4月审结，距今恰好二十年。如今再看这篇“谤文”可能会觉得匪夷所思：两位作者斩钉截铁判定丈夫唆使妻子伪称有精神病然后弄假成真把她关进疯人院，呼吁不能让这个残害妇女的凶徒逍遥法外；然而妻子患有精神病是经过一、二十位医生多次诊断的，作者凭什么胆敢向科学挑战而给丈夫横加罪名呢？其实这早有轨迹可寻：若干年来新闻媒介在权力操控下口诛笔伐，在很多人心目中造成了所向无敌的假象，似乎批判的武器一定会发展为武器的批判，这种思维定势使作者沉浸于为受害妇女申冤的正义信念之中而“无所畏惧”。从这个角度说，作者也是受害人。要他们以受刑方式吞咽历史遗留的苦果未免过于沉重，不过这也有一个无奈的背景：案发之初，《民法通则》尚未颁行，受害人只可以提起刑事自诉。

新闻侵权案件的重要积极意义是帮助新闻媒介走出阶级斗争的阴影。媒介充当阶级斗争工具不需要对自己内容承担法律后果，而在法治条件下，媒介损害了自己的报道对象或受众的权益时，承担法律责任就是理所当然的。媒介侵权案件是以追惩制方式对媒介以阶级斗争方式滥用新闻报道和批评权利的行为起到了特殊预防和一般预防的作用，它一定要限制言论自由，当然限制的是传播虚假事实的自由，是任意裁判是非、宣布“罪状”的自由，是诽谤、侮辱、披露隐私、侵犯人格尊严的自由。

新闻侵权案件另一个积极变化是受到强势媒体侵犯的民众投诉有门。1988年《人民日报》发表报道，对新疆一位年轻工会干部无端加上“怠工乱告状”，“强词夺理，撒泼耍赖”等恶名，质问“政纪为何对她失灵？”，于是她被“政纪”逐出单位，不得不进京告状，法院立案后等了三年，报社法人代表宣布“我们决定应诉”。经过八年的艰难诉讼，这位干部终于讨回了公道。这个过程就表明，在过去绝不可能设想等级如此悬殊的双方可以平等地对簿于公堂。

而法制，也在司法过程中得到发展和完善。最高人民法院高度重视此类案件，从90年代到本世纪初，不断总结司法实践，制定了一系列司法解释，使名誉权案件的审判规则基本系统化。其中有些重要原则，如：重申侵犯名誉等人格权实行过错责任归责原则而不是严格责任；把严重失实或基本内容失实规定为侵权行为的构成条件而不是如有些国家那样把真实作为对诽谤指控的抗辩理由；以排他方式规定侵害名誉权包括失实和侮辱两种方式而给自由发表意见留下了空间；规定对自然人的名誉侵害只须“造成影响”而对法人必须“造成损害”；规定客观准确报道国家机关文书和职务行为的特许权等，都考虑到了新闻传播的客观规律，发挥着积极作用。

根据《中国法律年鉴》公布的数字，名誉权案件自2001年起逐年下降，据估计，其中涉媒案件每年约为1000件，这对于我国数以万计的媒介单位来说，比率其实不高。被告败诉率大约在三分之二左右，这也不能说太离谱，在香港这个比率还要高些。所以，所谓媒介被诉日趋上升并非事实，说动辄败诉也未免有些夸大。对于名誉、隐私等人权从不保护到保护，怎么说也是社会的重大进步，不容低估，不可倒退。制裁侵害名誉、隐私等人格权行为并不必然影响言论自由，限制名誉、隐私保护也并不必然促进言论自由。三十年不保护名誉，不见得那时言论就很自由；立法保护名誉二十多年来，我国言论自由水平有了明显的提升，这是谁也无法否认的事实。

当然法制的发展和健全也是没有止境的。我们会看到人格权案件中也存在不少问题，审判实践还会不断提出新的问题，有的案件没有严格依法裁判压制了公民言论自由的情况也是存在的，这需要采取合适的方式予以解决，包括继续发布新的司法解释，以及期待未来《民法典》的颁行。

三、行政管理法制的体系化

虽然媒介立法的工作属于起步最早的领域之一，而真正具有法律性质的规范一直要到90年代后期才逐一出台，这就是各类媒介管理的行政法规：音像制品、电影、出版物、广播电视，以及稍后的互联网，涵盖了所有的传播媒介。

（1）90年代后期：各类管理法规基本齐备

这些管理法规是在整个国家法制建设和改革开放发展的背景推动下，在一二年内迅速出台的。国家提出“依法行政”，《行政诉讼法》、《行政处罚法》等基本法律陆续颁行，过去以规章和内部文件管理的方式行不通了。媒介数量和种类的迅速扩充，以及媒介经营的市场化，也需要有普遍适用的管理规范。媒介业还要进入国际舞台，没有法律自然是不行的。很清楚，亟须解决的任务是管理，所以采取了行政法规的形式。

一个难题是如何解决公民权利和原有媒介体制的冲突，这在广播电视、电影等方面问题尚不突出，《出版管理条例》就不能回避，不过终于找到了巧妙的办法。第二十三条规定：“公民可以依照本条例的规定，在出版物上自由表达自己对国家事务、经济和文化事务、社会事务的见解和意愿，自由发表自己从事科学研究、文学艺术创作和其它文化活动的成果。”那么出版物从何而来呢？第八条规定：“报纸、期刊、图书、音像制品和电子出版物等应当由出版单位出版。”而设立出版单位的条件之一，按照第十条规定，就是必须有“符合国务院出版行政管理部门认定的主办单位及其必要的上级主管机关”。这个以前三个“新闻法”文稿都没有的“三段论”，概而言之，就是“公民有自由，媒介归国家”，是我国迄今为止对于公民出版自由的最权威界定。按此规定，出版物（书、报、刊、音像制品等）必须由国家认可的机构所设立的出版单位出版，公民享有在这些出版物上自由表达的权利，公民不得自行设立出版单位，也不得自行印制出版物。

这些行政法规，为世纪之交的媒介整顿提供了法律依据。在1996年，全国有报纸2202种，另有“内部报纸”6400种；期刊8135种，另有“内部期刊”10915种；电台达到1210座，各类电视台总计3124座，这样庞大的数字，不仅造成资源浪费，而且存在失控的危险。1996年、1999年、2003年，国家对全国媒介进行三次大调整。撤销了所有“内部报刊”，撤销了省级以下政府部门所办报刊和绝大多数县级党报，少数可以保留的并入当地党报报业集团；合并县级电台电视台，合并无线电视台和有线电视台，撤销专业台。正是由于行政法规规定了媒介主办单位要由行政机关认定，行政机关才具有进行这样调整的权力。全国媒介大瘦身，主要成效是加强了党对媒介的管控，