潘祥辉：“帝国悖论”：官僚科层制与秦汉王朝的政治传播

摘要：秦汉是中国官僚政治制度全面展开的时期，在这个以官僚科层制为核心的超稳定结构中，政治传播系统与官僚科层制相互耦合、嵌套，强化。科层官僚制使秦汉建立起统一的中央集权帝国，统一的文字、发达的交通、邮驿系统以及政治文书系统维系着帝国的有效运转。但庞大的官僚科层体系与复杂的委托－代理链条使秦汉政治传播中的信息歪曲与失真不可避免。由于没有独立和多元的信息收集机构，信息的扭曲、缺失或泛滥成为制约官僚科层制运作的瓶颈，帝国治理的悖论由此形成：官僚科层越严密或庞大，则信息扭曲的概率越高，信息越扭曲，则官僚科层越趋严密或庞大;由于信息失真的不可消灭，自上而下的传播效率越高，整体信息风险就越大。这正是官僚科层制本身的内蕴特征。通过对秦汉帝国的组织结构分析，我们看到的是官僚科层制与政治传播之间的内在关联。

关键词：官僚 科层制 秦汉 政治传播

Imperial Paradox ：Bureaucracy and Political Communication in the Qin &Han Dynasty

PAN Xiang-hui

(Zhejiang College of Media and Communication，Department of Journalism and Culture Communication,ZhengJiang,Hangzhou,310018,China)

Abstract: Since the Bureaucratic system is fully launched in Qin&Han Dynasties,the political communication system and the bureaucratic hierarchy are mutual coupled,nested and strengthened in the super-stable structure formed by the bureaucracy.It is bureaucracy that makes a unified centralized empire appeared and maintains its effective operation by unifying writing,advanced transportation,postal system and official document.However,the huge and complex system of bureaucracy and the principal-agent chain made the distortion of information inevitably.As the absence of independent and pluralistic information collection agencies,information problems (distortion,lack of or flooding) become bottlenecks in operation of the bureaucratic hierarchy.Finally,“efficiency paradox”of empire governance emerged:larger bureaucracy,higher probability of information distortion.When more information distorted,the bureaucracy became more strict and larger.As information distortion can not be eliminated and the higher efficiency of top-down communication is existed,the risk is greater.This is also the intrinstic characteristics of the bureaucracy system.By analyzing the organizational structure of Qin & Han empires,we can discover the internal relationship between political communication and the bureaucratic hierarchy.

Key words: Bureaucracy political communication Qin&Han Dynasty

“Bureaucracy”一词最早是法国重农主义学者蒙西尔・德・古尔耐（Monsieur de Gournay）在1745年首先使用的，指一种政治体制的类型。Monsieur de Gournay把既指办公室又指写字桌的“bureau”和一个来自希腊语的词汇“cracy”，即“统治”（to rule）连在了一起，合成“rule by the bureau”之意，其字面的解释就是“官僚的统治”。作为一个术语它最初只用来指政府官员，但是后来逐渐用来指一般的大型组织（吉登斯，2003：332）。在中文的语汇中，“Bureaucracy”一词有两种译法，一种是“官僚制”，一种叫“科层制”。前者带有一种否定性的价值判断，让人联想到在其位不谋其政的“官僚主义”，后都则更多是一种价值中立的中性色彩，即韦伯意义上的“官僚制”。[②]19世纪中叶，德国社会学家马克斯・韦伯对Bureaucracy的描述主要指一种以合理合法的权力为基础的有效率的组织管理形式。韦伯认为：“纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理”（韦伯，1997:248）。尽管官僚制与科层制都是Bureaucracy的有效表述，但在中国的政治文化语境下，官僚制比科层制能够更好描述古代政体的特征。王亚南先生在《中国官僚政治研究》一书中认为，官僚政治曾在不同程度上，存在并作用于一切国家的某一历史阶段。中国古代的官僚政治制度是由封建贵族制度向帝国皇权政治转化的产物。典型的官僚政治表现为政府权力握于官僚之手。讲形式，打官腔，遇事但求形式上能交待，一味被动的刻板应付，一味把责任向上或向下推诿……（王亚南，1997：20）。韦伯所讲的Bureaucracy本来就是一种他所谓的“理想类型”，只代表一种从所有已知组织中抽象出来的纯粹类型。（彼得・布劳，2001：23）为了将这种“纯粹类型”具体化，并综合韦伯意义上的组织科层制和中国传统意义上行政官僚制之间的张力，本文用“官僚科层制”指代“Bureaucracy”，用它来描述中国传统政体的特征。因为这种政体既有政治官僚主义的特征，又是由一个等级分明、分工有序的韦伯意义上的组织科层体制架构起来，“官僚科层制”一词最能够概括其内涵与功能。

中国的官僚政治自秦代肇始，自此之后的两千余年“皆行秦政”。自秦开始，中国封建社会确立了以郡县为全国行政区划、地方直接受控于中央政府的官僚体制，并实行君权至上的中央集权。在这个依靠自上而下的一套科层体制维持的大一统帝国中，信息传播尤其重要。中央政府控制官僚机构，各级官僚机构将中央的号令、政策贯彻到所辖地区，都需要依赖一套行为之有效的通讯系统以维持政权的稳定和运作（金观涛、刘青峰，1992：27－31）。那么，在这样一个官僚科层体系中，科层间的政治传播是如何进行的？政治信息的传播与这套官僚体系之间存在着怎样的关联？通过对秦汉帝国组织结构的分析，我们或可看到官僚科层制与政治传播的内在关联。

一、秦汉的官僚科层制与传播系统

在韦伯看来，官僚科层制不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员按照既定规则持续运作的行政管理体制。在韦伯看来，它有如下一些特征：（1）层级制。在一种层级划分的劳动分工中，每个官员都有明确界定的权限，并在履行职责时对其上级负责。（2）连续性。借助于提供有规则的晋升机会的职业结构、公职成为一种专职的、领薪的职业；（3）非人格性。工作按照既定的规则进行，而不听任于任意和个人偏好，每一项事务都要被记录在案。（4）专业化。官员们根据实绩进行选拔，依据职责进行培训，通过存档的信息对他们进行控制。所有这些特征构成了韦伯官僚制的定义性模式。一种行政管理体制只有符合这些标准，才能被恰当地称之为官僚制。（毕瑟姆，2005：4）韦伯的官僚制描述的是一种“理想类型”，正如日本学者佐腾庆幸所说：“韦伯所描述的‘官僚制’的理念型，揭示了合法统治下的近代组织普遍的共通的基本原理。”（佐腾庆幸，2009：57）

中国的古代的官僚制既具韦伯所描述的科层制“理想类型”的特征，又具有一些自身的特点。中国的官僚制度始于秦朝。“秦始皇统一天下以后，政治事务自也随之复杂，为了适应这一需要，于是建百官之职。此为中国官僚政治之始。”(韦政通，2008：217)“秦制汉循而不革”，从秦汉建制开始，后世的官僚政治绵延不息。有人认为，秦汉帝国的官僚行政水平，远远超过了同期的罗马帝国，并已和近代的超级国家具有了可比性（H.G.Creel，1964）。从官僚制度的建设而言，秦代创制有十大端：（一）并天下；（二）号皇帝；（三）自称朕；（四）命为制，令为诏；（五）尊父为太上皇；（六）天下皆为郡县，子弟无尺土之封；（七）夷三族之刑；（八）相国、丞相、太尉、御史大夫……郡守、郡尉，县令皆为秦官；（九）朝仪；（十）律。这十大措施，都是专制官僚政体的支柱，其中最关键则是“天下皆为郡县，子弟无尺土之封，有了这一根本决定，任何贵族就没有食土子民”的权能（王亚南，1989：38）。官僚成为帝国治理的核心力量。

汉承秦制，在职官上刘邦相继设立了丞相、太尉、御史大夫，九卿制也基本建立，此外还设立有太仆、奉常、廷尉、卫尉、太常、郎中令、中尉、宗正、内史、治粟内史等，明显继承了秦制。在地方行政制度方面，汉高祖二年(公元前205年)，萧何在关中“为令约束”，立宗庙、社稷、宫室、县邑。立“县邑”为地方行政建制的开始。秦汉的地方政府设置分两级：郡和县。秦有三十六郡，汉代郡的数量增多，到汉孝平帝时已有103郡。郡下则设县，中国地方政府自有县起，始于秦代，一直延续到现在。

秦汉大一统帝国的形成，就是依靠这样一个自上而下的科层官僚体制维持。每一个层级是一套科层机构，并赋予占据这一职位的官僚以一定的职责和权力。在这其中，皇帝位于权力的最高层，其下是大臣和各级官吏，各有自己的角色和职能，形成了一个权力金字塔。居于最高位的是皇帝、其次是三公九卿，再下面是地方的郡守、县令，县以下则为乡老。如下图所示：

图1：秦汉官僚科层制的权力金字塔

帝国从上而下，依靠一群不同职责和角色功能的官吏统治，具备了官僚科层制的典型特征。就官僚数目而言，据学者统计，西汉时期的官员数是132805人，占全部西汉人口的0.22%，东汉官员数为152986人，占全部人口的0.27%（金观涛、刘青峰，1992：27）。尽管比例不高，但基数很大。在这个体制中，存在着从中央到地方的各种官僚的权力分工与精密合作，要顺利实现这种互动与合作，信息传播系统就显得十分重要。正如伊尼斯所言：在任何国家政治的组织和实施中，传播占有关键一席。尤其是“在广袤地域的组织工作中，传播占有极其重要的地位”（哈罗德・伊尼斯，2003：5）。传播系统确实是任何科层制组织运转所必须具备的条件。安东尼・唐斯（Anthony Downs）在《官僚制内幕》一书中指出的：在官僚组织中，信息的搜集与调查在制定决策和执行决策的过程中有着举足轻重的作用。决策者在决策形成过程中以及几个行动方案中选择最佳方案、评估下属执行情况时都需要大量的信息作为选择依据，同样，下属官员在执行过程中也依靠执行环境的信息来贯彻上级的命令，