潘祥辉：论中国媒介转型中的“潜规则”及其制度根源

内容摘要：“潜规则”可以定义为对不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度集合，它伴随着近代以来整个中国媒介的转型及制度演化过程。1949年后，媒介领域的潜规则同样存在。由于“一元体制，二元运作”的制度形式本身存在着内部矛盾，1978年以来媒介运行中的“潜规则”呈加剧状态。潜规则的产生很大程度上是正式制度失效的结果。其盛行也源于这样一种制度的生成从一开始就缺乏充分的博弈。对于处在转型时期的中国媒介而言，如果正式的媒介制度不能自我实施，媒介潜规则就会继续存在。潜规则在中国媒介制度变迁中起着重要作用，既有正面的，也有负面的。好的潜规则即能够实现帕累托改善，具有制度效率。坏的潜规恰恰相反，是一种反效率的潜在制度安排。两种潜规则将长期并存于中国媒介转型中，发挥其影响力。

关键词：中国媒介转型潜规则制度根源

“潜规则”指的是正式条文之外的一种制度或规则。在《潜规则：中国历史中的真实游戏》一书中，吴思先生认为，中国历史当中充满了各种各的“潜规则”，“潜规则”才是真正起作用的制度。[1]在中国的媒介制度变迁过程中，同样充满着大量的“潜规则”。自1949年以后，中国的制度设计可以分为三个层次：一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度，即潜规则。这三个层面可以概括为三个制度板块，一是“法定制度板块”，指以宪法和其他配套法律制度组成的一套制度安排；二是“党内制度板块”，包括思想领导制度、组织领导制度和政策领导制度；三是“私属制度板块”，指在法定制度之外用来分配和运作政治权力的非正式制度，主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。[2]很显然，中国媒介制度的设计和演化与这三种制度发生着密切关系：它既受国家体制的限制，也受到执政党体制的约束，同时受到“潜规则”的影响。了解和研究这些“潜规则”，对于理解中国媒介制度变迁意义重大。

一、潜规则与“非正式制度”及其特点

“潜规则”的概念与诺思所讲的“非正式制度”同中有异，异中有同。它们都不是一种正式规则，都对行为主体有一定的约束力，都为当事人所理解和遵守。但诺斯的非正式制度既表现为意识形态，也表现为一种惯例、习俗与传统，它是长期积淀形成的一种“默识的知识”，而潜规则更多地表现为一种“行为规则”，它可能和传统、习俗有关，也可能和传统习俗及惯例无关，只是一种特定历史环境下的短暂的现象，随着正式制度的完善，潜规则将趋于消失。潜规则具有如下特点：

首先，“潜规则”是一种“未阐明的规则系统”。按哈耶克“自发社会秩序”理论来分析，我们可以把潜规则看作是特定历史条件下规约人们社会活动与交往的“未阐明的”（unarticulated）“规则系统”[3]。潜规则不像法律规则和种种规章制度那样是一种成文的、正式的、由第三者强制实施（enforced）的硬性的正式规则，而只是一种非正式规则，一种诺思（North）所理解的“非正式约束（informal constraints）”。这种非正式约束有时候比正式规则发挥了更大的作用。

其次，潜规则既表现为一种“共识”，也表现为一种“行为”。潜规则可以理解为一种正式成文规则之外的“共识”与“行动规则”。它既可以表现为理念特征，也可以表现为行为特征。在青木昌彦看来，“制度”即表现为“共有信念”或说博弈均衡的“概要表征”。[4]正因为潜规则基于某种“共识”，因而它才是可实施的。

第三，“潜规则”还类似于布迪厄(Bourbieu)所讲的“惯习(Habitus)”或舒尔茨(Schutz)所讲的“惯习化(Habitualization)”，指“为了解决正在发生的问题而被一个行动者或一个行动者集合经验地发展并采用的行为”[5]。正因为潜规则可能是一种“惯习”行为，因而具有非正式制度的特点，那就是延续性和渐变性。在《制序、制序变迁和经济实绩》一书中，诺思指出，制度变迁是典型的渐进性的（incrementally），而非间断性的（discontinuous）。诺思认为，“这主要是因为非正式约束在社会中嵌存的（imbeddedness）的结果。”[6]制度变迁之所以是连续的和渐进性的，是逐渐演变的，正是由于潜规则这种自发秩序和非正式约束的驻存性和延续性所致。

第四，潜规则是一种可自我实施的制度，能够自我维系。赫尔维茨（Hurwicz）和青木昌彦就认为，制度必须是可实施的，能够自我维持的。“制度可能表现为明确的、条文化的符号形式，如成文法、协议或系统界定社会不同角色的社会结构和组织等。不过，只有当参与人相信、接受某种具体表现形式时，它才能成为制度。在此意义上，成文法和政府管制如果没有人把它们当回事就不构成制度。”青木昌彦还举例加以说明，他说，如果政府根据某项法令禁止进口某些物品，但如果人们相信，贿赂海关官员可以绕过此项法令，而且这是普遍现象，那么，与其把这项法令视为制度，还不如把这种贿赂现象视为制度更合适。”[7]因此，潜规则与正式的规则的不同也表现在功能上，显规则不一定能够自我实施，但潜规则显然是一种可以自我实施的制度，它不需要强制执行，而是以“心照不宣”的形式起作用。

正因此，笔者将“潜规则”定义为“对那种不能够自我实施的正式制度起着替代作用的制度”，那么从这一点看，“潜规则”其实也是一种正式制度。

二、潜规则在中国媒介制度变迁中的运行

中国的媒介转型过程中充满了潜规则，潜规则几乎伴随着近代以来整个中国媒介制度的演化过程。

早在19世纪初期外国传教士在中国进行传教和出版刊物时期，这种“潜规则”就对中国媒介制度的演化起了重要作用。鸦片战争前，清政府严禁传教士到内地进行传教和出版刊物。所以我们看到，1815年8月5日《察世俗每月统记传》是在马六甲创刊的。然而《东西洋考每月统记传》却在当时欧美商人聚集的广州出版的，因此成为在中国境内出版的第一份中文报刊。为什么《东西洋考每月统记传》能够在广州出版，清政府禁止传教土在内地活动的禁令会失效呢？这就是潜规则在起作用。

西方传教士的报刊能打入中国境内，伦敦布道会能将传教基地顺利地移至广州，并不是因为中国已经修改或者放弃了其管制政策。而是如报史学家白瑞华所说的，要归功于郭士力本人“与中国人之间有不寻常的良好关系”（extraordinarily good personal relations with Chinese）。[8]从这里可以看出“中国式潜规则”的作用。郭士力创办《东西洋考每月统记传》的宗旨在其面向西方人的出版计划书中讲得很清楚：“此刊物将不谈论政治，也不要在任何问题上以刺耳的语言触怒他们。我们有更高明的办法显示我们并非‘蛮夷’。编者认为更佳之手法是通过事实的展示，从而说服中国人，让他们知道自己还有许多东西需要学习。……”[9]

但如何打入内地是个问题，郭士力充分利用了官场的潜规则，通过结交关系，打点相关人物将这个障碍克服了。以至在他的影响下，原本对中国兴趣甚浓的东印度公司的商人们都感到十分兴奋，他们按照郭士力的建议，对清朝官员进行贿赂，从而达到扩张鸦片销路的目的。[10]因此，我们看到，至少从那时起，中国的媒介制度变迁就充满了这样的潜规则，即“正式条文”上明令禁止的东西通过变通却能够施行。这种变通之举无疑是一种潜规则。

近代的新闻业由西方传入，在没有形成的规范的“行业规则”和“职业准则”之前，中国的新闻业难免存在许多约定俗成的“潜规则”。以新闻采写为例，那时还没有专门的记者，更没有记者的《采访手册》，一切都只能凭摸索出来的经验行来。因而，新闻采写中也有许多“潜规则”。如民国时期的著名记者陶菊隐谈到担任上海《新闻报》的驻湘记者的采访经验时说：“第一，我认为新闻记者要懂得一点交友之道，才能做好采访工作。那时候，一般达官贵人对于新闻记者，大多具有两幅面孔：当其需要你作义务宣传员时，态度平易近人，而当你向他们‘讨新闻’时，则又崖岸自高，甚至避而不见。所以，当我和他们结识时，不是向他们‘讨新闻’，而是采取‘交朋友’和‘随便谈’的方法，逐步地争取他们的信任……”。[11]在民国时期混乱的社会背景下，新闻业本身处于发展初期，新闻采访如果不采用一些“变通”的手段是无法做好新闻的。但也正是因为潜规则太多，民国初年的新闻界也可以用“乱象丛生”来形容，新闻造假，有偿新闻（拿津贴）层出不穷。

即便是1949年后，媒介领域的潜规则也是存在的。有学者认为，1949年以后，中国的制度设计可以分为三个层次：一是国家层面的制度；二是执政党层面的制度；三是超越于这两种正式制度之外的非正式制度，即潜规则。它主要表现为遍布政治权力市场中的人情网、关系网。[12]显然，中国媒介制度的演化也受到这种“潜规则”的影响。“1978年以前，政府对传媒采取直接控制模式，并呈现出‘管理内容无限性，管理过程的内部化、管理手段的非规则性’的特点。”[13]由于媒介从属于政府机关且条块分割，政治场域中的潜规则很容易传导到媒介场域当中来。例如，一定行政级别的报纸享有同级行政级别的权力，记者服务的媒体级别不同身份也因此不一样就是一种潜规则。媒介表现面上倡导的“为人民服务”与实际奉行的“领袖崇拜”也是一种“潜规则”的表现。而计划经济时代“事实为政治服务”的媒介理念与实践同样是一种潜规则，在特定历史阶段如文化大革命时期还成为一种“显规则”。[14]

1978年以来，由于“一元体制，二元运作”的制度形式本身存在着的内部矛盾，媒介运行中的“潜规则”不但没有减少，反而有加剧之势。学者潘忠党在《新闻改革与新闻体制的改造》中关注了这种“潜规则”在媒介改革中的作用。“首先，体制不仅是正式成文的规范、政策、结构, 而且更重要的是行为者的‘默契’或‘默许’，以及他们之间在此基础上的互为条件。成文的规定是对于这种非正式、无所不在的‘社会理解’的固化。因此，虽然追溯正式条文的演变很有意义，能够为我们提供一个观察体制变革的独特视角，但是,研究体制变革不能局限于此，而且要考察非正式的‘社会理解’的演变。”[15]潘忠党将“潜规则”描述成一种“非正式的社会理解”，表现为正式条文之外的“默契”或“默许”，非常准确地描述了潜规则的特征。

1978年后中国媒介场域中潜规则的产生也中国社会转型特点有关。孙立平在比较中国与苏联东欧的市场转型时指出，中国市场转型的独特性表现在:“第一，政体和意识形态是连续的，在改革进行了20多年后的今天，居于支配地位的仍然是原来的政体和意识形态；第二，由于政体和意识形态是连续，许多重要的改革和转型过程是使用变通的方式实现的；第三，在变通的过程中，特别是在开始的阶段，新的体制因素往往是以非正式的方式出现并传播的；第四，非正式体制的生长和发育，往往发生在运作的过程中。“[16]显然，由于政体和意识形态的连续性，许多计划时代的潜规则仍然在起作用，媒介改革中的新制度创新只能以某种“变通”的方式出现。在中国媒介制度变迁的进程中，这样潜规则随处可见。如许多媒体就有这样不成文的规则：有重要领导参加的各种党政和商业活动，尤其是会议新闻，只要有比较重要的党政领导出席，就能够发稿，而且还可以上很重要的版面。但报导党政领导的讲话，是必须慎而重之的。一位实习生参加一个商业会议，当地领导出席并讲话。这位实习生写稿时老编辑提醒他，领导讲话内容一定要让会议主办方提供，并送相关部门审过，切不可只依据自己在会场上记下来的笔记。[17]而在媒介资本市场的运作中存在着更多的“潜规则”。如期刊买卖刊号是不允许的，但许多媒介机构还是在这样做，所谓“挂靠”操作模式其实就是一种转让承包，在图书出版中也有类似的情况。此外，像“内部刊物外部化现象”、“报中有报、刊里带刊现象”、“图书期刊化现象”等都处于“合法与非法”的政策边缘地带，是一种“潜规则”的外显。显然，这些“潜规则”的出现是是为了规避目前的报刊准入管制所采取的变通行为，某种意义上说明报刊准入制度的滞后性以及改革的迫切性和现实性。[18]除了报纸和期刊市场。在电视领域也充满了这样的潜规则。例如国有电视台将节目（栏目）“外包”的做法已是业内“公开的密秘”，这无疑是一种潜规则。