王军：“相互嵌入式民族关系”政策评价

自2014年6月开始，如何认识与建设各民族相互嵌入式社会结构和社区环境（下文简称“相互嵌入式”民族关系建设），成为中国民族问题研究中的新话题、新热点，这一学术味道颇浓的政策话语也频频见诸报端，为社会所关注。下面拟从国家角色为切入点，对上述政策进行评价，这里的国家角色，主要指政府角色。

一、“嵌入式民族关系”政策的提出

建设“各民族相互嵌入式社会结构和社区环境”是2014年才出现在我国的民族政策话语体系中的，追溯该政策话语的演进历程，三个节点显而易见。

其一是2014年5月举行的第二次新疆工作座谈会。习近平总书记在谈及新疆民族关系时指出，“要加强民族交往交流交融，部署和开展多种形式的共建工作，推进‘双语’教育，推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，有序扩大新疆少数民族群众到内地接受教育、就业、居住的规模，促进各族群众在共同生产生活和工作学习中加深了解、增进感情”。其二是2014年9月举行的中央民族工作会议上，习近平总书记在谈及城市民族工作时提出，“做好新形势下的城市民族工作，关键是要抓住流入地和流出地的两头对接，把工作的着力点放在社区，推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境”。其三是2014年12月中共中央、国务院印发的《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》。该文件强调，“要推动建立相互嵌入式社会结构和社区环境，促进各民族群众相互了解、相互尊重、相互包容、相互欣赏、相互学习、相互帮助。”

上述三个表述包含了若干值得强调的信息。其一，该政策话语是新时期才出现的，它与市场化、城镇化、信息化、国际化等社会进程在中国的凸显息息相关，它起初针对新疆民族关系与民族工作，然后推及全国，它实现了由区域性政策向全国性政策的快速转变；其二，它源自国家领导人针对地区民族工作与全国民族工作的讲话，因其提法新颖且有针对性而被抽离出来，进而转化为指导全国民族工作的具体政策主张；其三，其适应范围并非一以贯之的稳定，它一度聚焦于城市民族关系领域，但更多时候则是城乡民族关系全覆盖。其四，该政策主张是新时期党和政府涉及民族关系的一系列政策主张的有机构成部分。这意味着，要明晰该政策的内涵，不能脱离它与其他政策主张之间的联系。从另一个角度说，虽然此前没有使用这样的概念，但其内涵在此前的民族工作中是有所体现的，只是使用该概念后，我们的问题意识更加明确，相关工作更加聚焦，更有层次性。

二、“嵌入式民族关系”政策实施的初步评价

在党和各级政府的努力下，上述政策主张目前已在新疆全面推行开来，其他地区亦跟进实施，但政策执行力度与宣传力度远逊于前者。

该政策主张之推进不乏可取之处，归纳有二：其一，各级政府认识到该政策主张之重要性，并逐步凝聚群体智慧，通过调研、协商民主等方式探索落实该政策的方式方法。以新疆为例，从新疆自治区相关职能部门到乡镇政府，均积极征求各部门与相关人士之意见建议，各政府部门特下发通知，征集推进该项工作的思路、举措与意见建议，各部门亦有明确、详实、直接之反馈。无疑，这是民主且科学的政策实践过程，是自上而下与自下而上相结合的政策实践过程，是值得赞赏且坚持的施政方式。

其二，在较短时间内，相关部门从居住格局（与之相关联的举措是在保障房建设、新村建设中贯彻嵌入式居住格局理念）、学习环境、生活环境、工作环境等多方面探讨如何在民族之间形成良性嵌入格局，且在形成具体举措时能逐条细化，或有重点抓手，在语言运用上也颇接地气（有人总结为共居、共学、共事、共乐），这彰显了该项工作在操作思路上的日趋成熟。以新疆库尔勒市兰干乡2014年7月25日公布的《建立各民族嵌入式社会结构和社区环境工作思路及措施》为例，它是在村干部座谈、乡镇班子会议商讨基础上提出的，它能将上级政策精神与本乡实际情况结合起来，所列举的具体思路与举措操作性强。

当然，该政策主张之推进也有其局限与不足。在该政策话语中，嵌入式与社会结构都是学术性很强的概念，学界有关这两个概念的争讼颇多、争议颇大，形成学术共识殊非易事。在此基础上，将其转化为政策主张亦充满挑战。对其给出内涵鲜明的工作定义是绕不开的事情，但目前职能部门与相关政策文本对其仍缺乏权威性、系统性的解释与界定。

三、 “嵌入式民族关系”政策的反思

政府的政策反思指的是理性的、循环性再思考的意识与能力。作为现代国家，循环性再思考意识与能力是十分重要的，它是对政策评估线性思维的超越。从这一意义上说，各级政府部门对各民族相互嵌入式社会结构和社区环境建设展开深刻反思应是政策实施的应有之义。

就“嵌入式”民族关系建设而言，我们必须牢牢把握其政策的实质与着眼点是在民族关系上。具体说来，是各地各级政府，利用各种政策工具与工作机制，培育、引领各民族公民建立起良性的相互依存式的民族关系，形成良性的民族自我意识、民族他者意识与民族关系意识，坚决坚定地防范、抵制、反对狭隘偏颇极端的民族自我意识、民族他者意识与民族关系意识，然后将这种意识内化在日常居住格局以及生活、学习、工作等具体行动之中，即所谓共居、共学、共事、共乐。

其次，有关职能部门要对这一政策主张的属性以及政府所能扮演的角色形成科学的认识，明确该政策的“红线”、“黄线”与“主抓线”。具体说来，该政策属于民族工作范畴，但本质上它是一项社会建设政策，其政策指向为民族关系引领与调控，是从社会结构与社会环境维度引领、调控中国的民族关系，这是一项以柔性和理性引领为主、刚性惩罚为辅的政策。民族关系是社会关系的一部分，它具有公共事务与私人领域的双重属性，具有相当强的社会自主性。对于社会关系，现代国家一般不会对之做出过多干预。因此，国家从嵌入式社会结构与社区环境入手调控民族关系时，应严格掌控调控之条件、范围与限度，既要防止无所作为，也要避免“用力过猛”；既要有“矫正者”意识，又要有“领航者”的自觉。

“矫正者”与刚性惩罚直接相关，它是指国家要对民族关系范畴内的群体冲突与社会失序进行直接的治理与纠正。即当民族群体之间出现矛盾纠纷、进而引发潜在或现实的社会秩序危机时，国家必须干预。为防止民族关系失序，现代国家往往会从法律、制度、具体举措层面调控民族关系，其重点包括预防与治理民族之间的暴力冲突，反对民族偏见、民族隔离、民族歧视。从构建民族间良性的嵌入式社会结构与社会环境的角度来说，“矫正”所针对的是一国或一区域内的民族隔离，它涵盖了物理与社会心理意义上的隔离，它往往是民族偏见、歧视与仇恨的结果。

“领航者”对应着理性引领，它是指国家通过宣传、教育等具体政策调控手段和方法引领民族间形成良性认知与互动。

各民族之间形成“手足相亲、守望相助，你中有我、我中有你，谁也离不开谁的局面”，便属于应然的、良性的民族关系状态。然而，这种状态并非唾手可得，而是需要付出卓绝努力方能接近。国家因而要认识到，社会力量是建立良性的民族嵌入式社会结构与社会环境的直接力量和主体力量。学会与社会力量合作，合力推动理想的民族间嵌入式社会结构与社会环境，是理性国家的必要选择。

第三，要较好地推进该政策，有必要在政府与学界形成联动机制，即发挥学界的智力资源，对政策实施过程中存在的各种障碍与挑战进行科学理性的分析评估，尤其要防范、修正政策越界、虚化现象。从目前学界的研究成果来看，居住格局、职业（阶层结构）、教育和社会心理层面的民族隔离防范与化解措施是可资借鉴的。

总之，建设各民族相互嵌入式社会结构和社区环境是一个长线工作，国家目前所扮演的倡导者、建设者角色业已彰显，而反思者角色更可以提升前两个角色的质量与内涵。