王允武：民族区域自治制度运行：实效、困境与创新

【内容提要】民族区域自治制度运行实效一直受到人们的关注。法律地位的确立及发展，推进了民族区域自治制度的实施，但受多种因素影响，尤其在经济全球化和市场经济体制逐步完善的背景下民族关系呈现复杂化态势，民族区域自治制度实施效果堪忧，引起更大关切。剖析民族区域自治法制建设的困境，创新民族区域自治制度运行机制，促进民族区域自治制度发展完善，显得非常迫切。

【关 键 词】民族区域自治制度/实施效果/改革/完善/制度创新

一、民族区域自治制度法律地位的确立及运行实效

(一)民族区域自治制度法律地位的确立

民族区域自治制度在我国的实施，可以追溯到1947年5月1日第一个省级自治地方――内蒙古自治政府的成立。建国前夕，《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)专章阐述了新中国的民族政策，并明确把民族区域自治确定为一项基本国策。1952年，中央人民政府发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(简称《实施纲要》)，对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题做出明确规定。此后，民族区域自治制度宪政地位在我国得以确立，民族区域自治制度政治地位实现法律化，民族区域自治法律制度逐步完善。

第一，《宪法》对民族区域自治制度宪政地位的确认。1954年《宪法》在总结《共同纲领》实行民族区域自治经验的基础上，规定了民族区域自治制度的基本内容，确立了民族区域自治的性质及在国家中的地位、实行民族区域自治的基本原则，使民族区域自治作为我国的一项基本宪政制度以国家根本大法的形式固定下来。1982年《宪法》，针对民族区域自治制度在1975年《宪法》和1978年《宪法》中出现严重倒退的状况，在总结正反两方面经验教训的基础上，不仅全面恢复了1954年《宪法》的规定，而且做出一系列重要的修改和补充，有关民族区域自治制度的内容比历次《宪法》都更为全面和具体：在重申并细化民族平等、民族团结、共同繁荣等原则的基础上，对民族区域自治作了总的原则规定；规定了民族自治地方自治机关的组织与活动原则；根据现代化建设的新要求，进一步扩大自治机关的自治权。

第二，民族区域自治制度政治地位的法律化。一是颁布实施《民族区域自治法》，强化民族区域自治制度政治地位。旗帜鲜明地指出：作为中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策的民族区域自治制度，是国家的一项重要政治制度。第一次以法律的形式对民族区域自治制度在国家政治制度中的地位予以明确，对什么是民族区域自治和怎样实行民族区域自治的若干问题作了具体规定，尤其是用27个条文，专门对民族区域自治的核心――自治权进行了规范，并确定了“上级国家机关的领导和帮助”职责。二是修改《民族区域自治法》，保障民族区域自治制度在市场经济条件下有效实施。将民族区域自治确定为“国家的一项基本政治制度”；使政治制度、经济制度等与1999年《宪法》修改内容实现一致；对原有经济体制的规定进行了重大修改，关于“自治权”的规定，更为具体化，也具有一定的可操作性；改“上级机关的领导和帮助”为“上级机关的职责”；对“财政转移支付制度”进行了规定，并作了具体安排；强化了资源、环境保护的规定，确立了“资源补偿制度”；高度重视人的素质的提高，关于民族教育方面的规定更为具体、更具操作性；增加了自治法实施保障的专门条款――第73条。三是相关部门法就有关民族问题进行规定，对民族区域自治制度予以补充。除专门法律外，我国许多部门法就少数民族和民族自治地方的相关问题进行了特别规定。有的法律就民族自治地方有结合民族特点制定变通、补充规定的权利或涉及民族问题的相关问题进行了规定，有的法律还规定了少数民族有使用本民族语言进行诉讼的权利，有的法律设立专门条款涉及民族区域自治制度的相关内容。①

第三，完善配套立法，进一步落实民族区域自治制度。一是国务院出台《实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》(简称《若干规定》)，就各级人民政府尤其是民族自治地方的上级人民政府在促进民族自治地方政治、经济、文化发展以及培养各类民族干部人才、维护民族团结等方面的任务、职能、法律责任和监督机制作了具体规定，②为推进民族区域自治制度建设提供保障。二是民族自治地方修改完善自治条例和单行条例。全国155个民族自治地方，截至2011年12月底，先后制定了自治条例139件，单行条例685件。尤其在2001年《民族区域自治法》修改后，各民族自治地方修改完善了自治条例，并出台大量的单行条例，从而使民族区域自治法律体系进一步完善。此外，为了有利于民族自治地方的发展和各项自治权的行使，各民族自治机关结合本民族地方的政治经济文化等方面的特殊情况，制定了更为具体和灵活的单行条例。

(二)民族区域自治制度的运行实效

第一，全国44个人口较多的少数民族建立了155个自治地方。设置民族自治地方，是保障少数民族真正实现自治的前提条件。截至2011年底，全国共建立了155个民族自治地方，其中自治区5个、自治州30个、自治县(旗)120个。在全国55个少数民族中，有44个建立了自治地方。实行自治的少数民族人口占少数民族人口总数的75％，民族自治地方行政区域的面积占全国总面积的64％。与此同时，为确保聚居地域较小、人口分散且较少的少数民族也能行使当家做主、管理本民族内部事务的权利，我国还设立民族乡，作为民族区域自治制度的补充。

第二，中央机关及民族自治地方的自治机关中依法配备了少数民族人员。建立民族自治地方并设置自治机关，有了自治的特征，但并不意味着少数民族就真正享有了自治权。要真正享有自治权，还必须从人员配备上确保少数民族成员自主管理自治地方内部事务的权利。这就要求国家机关特别是自治机关必须有少数民族公民。目前，55个少数民族都有本民族的全国人大代表和全国政协委员；人口超过100万的少数民族都有本民族的全国人大常委会委员。一些优秀的少数民族干部还被选拔到中央和国家机关担任领导职务，新一届中央委员会组成人员中有少数民族干部39名。2013年后，新一届国家机构和全国政协领导人员中，少数民族成员7名。全国人大常委会委员中，少数民族成员26名。全国政协常委中，少数民族成员38名，人口100万以上的18个少数民族都有代表。其中，13名十二届全国人大常委会副委员长中有西藏、新疆两个少数民族自治区人大常委会主任当选在列；十二届全国政协新当选的23位副主席中，少数民族人士4名；③在国务院组成人员中有分别来自蒙古族和回族的两位少数民族成员。同时，为切实保障自治机关充分行使管理本民族、本地区内部事务的政治权利，上级国家机关和民族自治地方的自治机关还采取各种措施，大力培养少数民族各级干部和各种科学技术、经营管理等专业人才。

第三，自治地方的自治机关依法享有并行使广泛的自治权。一是立法自治权的行使得以充分实现；二是自治机关广泛享有经济自治权；三是自治机关通过教育文化自治权的行使，有力地促进当地文化教育的发展。

第四，出台三个重要“规划”，保障民族区域自治制度在新时期的有效实施。一是《民族法制体系建设“十二五”规划(2011―2015)》的编制，为加强民族区域自治法制建设描绘了新的蓝图。二是《坚持和完善民族理论政策体系规划(2011―2015)》的出台，为强化民族理论政策研究提供了理论指引。三是《全国民族系统法制宣传教育第六个五年规划》的实施，对增强民族区域自治法制意识、强化民族区域自治法运行起到积极效果。

第五，民族自治地方的上级国家机关责任意识增强。《民族区域自治法》修改时，将“上级国家机关的领导与帮助”修改为“上级国家机关的职责”，在第54条至第72条对职责进行了规定。此后，民族自治地方的上级国家机关不断强化责任意识，加大《民族区域自治法》实施力度，促进自治地方经济社会发展。尤其是，近年来国务院及有关部门强化“责任意识”，加大对自治地方扶持力度。在全国统一实施相关规范性文件［如《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(中发［2010］10号)、《中国农村扶贫开发纲要(2011―2020年)》］的前提下，进入“十二五”后，在“十一五”相关规划实施的基础上，国务院及有关部门制定并实施了《少数民族事业“十二五”规划》、《兴边富民行动规划(2011―2015年)》、《扶持人口较少民族发展规划(2011―2015年)》、《全国游牧民定居工程建设“十二五”规划》、《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》等一批涉及少数民族及民族地区的全国性规划等，以及专门针对宁夏、内蒙古等民族地区的区域性规划，协调解决实施过程中存在的困难和问题。国家发改委牵头编制、国务院批准实施了《全国资源型城市可持续发展规划》，特别是加大了对内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆等民族地区资源型城市可持续发展的分类指导；国家发改委组织编制关于加快沿边地区开发开放的若干意见和沿边地区开发开放规划，充分发挥规划引导资源配置、统筹加快民族地区经济社会发展的重要作用。特别是，针对“制约民族自治地方发展的关键是人才”这一实际，各有关部门加大对人力资源的培养力度。2013年，国务院及有关部委加大了对民族地区文化教育的投入：文化部“加强少数民族文化人才培养”；教育部采取“各级各类教育项目坚持向民族地区倾斜”措施并“科学稳妥推进双语教育，加强少数民族人才队伍建设，深入推进教育对口支援工作，支持民族院校和民族地区高校发展”；卫生部“加强人才培养培训”；财政部“支持民族地区发展教育事业”；人力资源社会保障部“在公务员考录中对少数民族予以照顾，开展民族地区公务员培训工作，积极开展专业技术人员继续教育工作”的同时，“加大对民族地区技能人才的培养力度”；国土资源部“加大对民族地区国土资源系统干部培训工作的扶持力度”；住房城乡建设部“帮助民族地区人力资源开发”；农业部通过“农村劳动力培训阳光工程”；商务部“高度重视民族地区人才培养培训工作”；国家旅游局“大力支持边疆地区旅游人才培养工作”；国家中医药管理局“加强民族医药传承，提升民族医药人员素质”。与此同时，有关部门在文化事业发展方面，投入大量的人力物力：文化部“加快推进民族地区文化产业发展”；财政部“支持构建现代公共文化服务体系”，④等等。

二、民族区域自治法制建设的困境

宪政地位的确立、政治地位的法律化及配套制度的完善，使得民族区域自治制度的实施成效明显，有力地保障了民族自治地方经济社会的发展。但因多种因素制约，民族区域自治制度实施的实效性有待提升，尤其应重视民族区域自治法制建设面临的困境。

(一)自治条例立法活动受多种因素制约

尽管我国155个自治地方出台了139个自治条例，但自治条例立法活动仍然受到多种因素制约，致使自治条例未能发挥其应有的作用。当下的难点是我国五大自治区没有一个出台自治条例，自治条例出台比例仅占自治地方86.45％。不仅如此，有的地方不但自治区自治条例未出台，甚至所辖州县一级自治地方也未出台自治条例。导致这种状况的原因是多方面的，但下列因素不容忽视。

第一，个别地方出台的自治条例过分强调自治民族权益保障，忽视民族自治地方“多民族构成”的基本事实。这对处理区域内民族关系带来负面影响，在民族自治地方自治民族与其他民族关系协调上存在障碍，与保障聚居少数民族群体的政治、经济、文化与社会权利，促进平等、团结、互助与和谐的民族关系的形成与发展为基本价值取向的民族区域自治制度，