唐有财：双重转型、双重张力与流动人口治理框架的建构

内容提要：当前流动人口治理正经历深刻的双重转型和双重张力。转型之一是代际更替带来的群体特征大转变，表现为第二代流动人口的权利意识增强、权利诉求增多及抗争能力提高；转型之二是政府治理的行为逻辑从管控向服务与治理兼重的转变。双重转型造成了双重张力：其一是流动人口的需求与社会治理体制回应之间的张力，其二是治理理念、管理体制与工作机制之间的张力。在清晰地认识和准确地判断当前中国流动人口治理困境的基础上，我们可以创新流动人口的社会治理体制，构建“治理理念―管理体制―工作机制―流动人口需求”的四位一体框架。该框架的基本思路是突出各类行动主体的权限、责任、行动及其互动，因而既注重赋予和增强流动人口的社会权利，也强调提升以政府为核心的各类社会主体的治理能力。

关键词：双重转型；双重张力；流动人口治理

长期以来，流动人口为城市发展提供了丰富的廉价劳动力资源，被视作推动中国城市经济快速发展的重要基础。随着流动人口的代际更替及其权利意识的逐步增强，他们对城市生活提出了更高的要求。然而，新中国成立后确立的户籍制度从制度设置上强化了“属地管理”为基础的资源分配和权利供给体系，从而导致流动人口的诉求很难在这种制度体系中得到充分的回应和满足。即便这一体系随着市场化改革和更大规模的人口流动而出现了松动，但总体而言流动人口并没有被赋予与城市本地居民同等的权利待遇，因此是城市的“边缘群体”。而“流民恐慌”这一源自传统社会的社会意象仍然构成了当今城市对流动人口的社会认知基础。这一认知结构导致城市政府通过各种现代化的方式强化对流动人口的社会管理。与以往刚性和粗放的管理模式不同的是，城市社会当前在流动人口的管理方式上显得更为柔性化和人性化，同时管理技术则更加精细化和隐性化，但管理技术的改进并没有从根本上解决流动人口治理中的深层次张力。因此如何适应“流动的社会”，创新针对流动人口的社会治理体制，仍然是当前城市社会面临的重大难题。

本文认为，流动人口治理体制机制的创新有赖于若干前提条件。首先有必要理清治理的现实背景并对存在的主要矛盾展开分析，尤其是需要对流动人口与城市政府、不同层级和不同条线的政府之间是如何互动的问题形成系统而正确的认识。其次是需要探究为什么一些来自上层的惠民政策、理念和意愿并没有在基层得到有效的贯彻实施，其背后的制度性因素和体制性障碍是什么。上述问题理应成为流动人口治理研究领域的核心问题和实地调查的重点。而在理论上为研究这些问题提供一种框架，有助于我们理清具体研究的思路和方向，也是我们进行相关调查研究和政策设计的重要起点。本文即尝试构建一个关于流动人口治理的初步的总体性框架，试图为探究流动人口治理的具体运作机制及相关学术和政策研究提供一个理论参照。

一、流动人口治理的双重转型与双重张力

破解流动人口治理难题的合理有效之道，自然是建基于清楚地认识和判断当前中国流动人口治理困境的现实背景的基础之上。我们认为，这一现实背景的典型特点是流动人口治理过程中所内生的双重转型和双重张力。

1.双重转型

双重转型是指政府的治理理念和治理方式，以及流动人口群体自身都出现了明显的转变，前者是从一种基于权力运作的管控逻辑在转向一种服务与治理兼重的理念和方式，后者则是由流动人口代际更替所导致的群体特征及其行为模式的大转变。关于政府对于流动人口的治理转变，国内学者已经进行了大量的介绍和综述。①对此形成的基本共识是，政府对流动人口的治理理念与方式正沿着从社会控制到社会管理再到社会治理这一清晰的途径转型。

1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立了城乡分割的户籍制度，严格限制了人口的流动，更是取消了流动人口在城市的权利和待遇。从1980年代中期开始，国家开始允许农民在自筹资金、自理口粮的条件下，进入城镇务工经商。1989年到2000年，国家开始放宽了人口流动，从控制盲目流动进入到规范流动阶段。宽泛地说，从改革开放到世纪之交，这一时期国家对流动人口的治理总体而言是非常粗放的，更多的是对流动人口的严格管控而不是提供服务和赋予权利。本世纪以来，国家对流动人口的治理理念和政策出现了较大转变，更加突出以人为本的理念。这体现在一系列实质性的政策举措上，比如2001年底开始取消针对流动人口的各项管理性收费；2003年国务院办公厅1号文件要求各地取消对企业使用农民工的行政审批，强调对农民工和城镇居民应该一视同仁；2004年实施《工伤保险条例》，首次将农民工纳入保险范围。可见在这一新的阶段，政府特别是上层政府在努力为流动人口创造更为宽松的生活和工作环境。与理念转变相对应的是治理模式开始将服务和管理并重，而政府角色也在逐渐向服务型政府转变。2007年之后，治理理念和治理模式发生了更为根本性的转变，体现为国家对流动人口的市民化待遇和公共服务均等化的强调，城乡发展一体化战略的提出以及户籍制度改革的推进。2014年，户籍制度改革分类推行，要求县和大部分地级市加快放开户籍，让落户人员享受公共服务，在大城市推动公共服务由户籍人口向常住人口拓展，推行居住证制度等。总之，基于理念转变的制度转型来对流动人口进行更加科学合理的综合治理，构成了新世纪以来流动人口治理的重要转型背景之一。

与此同时，流动人口自身的转型是不可忽视的另一个重要背景。流动人口群体自身的转型主要包含两个层面，一是流动人口的代际更替，即新生代流动人口日益成为该群体的主体，这不仅仅只是一个简单的人口特征的变化，而且意味着流动人口在流动模式、市民化意愿、生活轨迹、权利意识和意愿诉求等方面都发生了重大改变。另一层面则是附着于代际更替上的流动人口主体性、能动性及抗争能力的大幅提升。这从一些研究中即可看出，由于新一代以农民工为主体的流动人口的权利意识和权利诉求显著提高，他们为争取自身权利的抗争行动也已不是个案事件。②由于流动人口规模十分庞大，政府的治理理念和治理体制转型一旦滞后于流动人口自身的转型――主要表现为流动人口权利诉求无法在既有的治理框架中得到制度化的解决途径，社会不稳定因素显然便会激增。因此，有学者呼吁针对流动人口利益诉求的变化，政府的管理体制必须做出回应，不能只分享红利不给予服务。③当然从总体上来看，流动人口的转型与政府的治理体制的转型是叠合在一起的。不过也应该看到，政府的这一转型在基层政府层面因地而异，也就是说这一转型并没有在基层政府层面同步化。

2.双重张力

前述流动人口治理背景的双重转型揭示，一方面是流动人口的主体性和权利意识大大增强，另一方面是政府对于流动人口的治理理念和方式发生了积极的转变。双重转型也表明，流动人口治理体制的改变是不同主体特别是流动人口与政府之间互动的结果。值得注意的是，理论上来说双重转型的方向既是一致也是互相促进的，然而在实践过程中，当前流动人口的社会治理体制却仍然面临着双重的深层次张力。

第一重张力是流动人口的需求与社会治理体制回应之间的张力，表现为社会治理体制的慢速和被动转变与流动人口权利意识及权利主张的快速增长之间不完全同步。与第一代流动人口不同，新生代的流动人口对于其自身在城市的生活提出了更高的期望和要求，他们渴望真正融入城市，希望获得与本地居民同等的至少是接近的社会权利。这种诉求对既有的治理体制造成了相当大的压力。因为当前的社会权利配置仍然是基于户籍制度的框架，地方政府在资源配置时基本上还是以本地户籍居民为主要考虑对象。如一些城市推行的积分入户制度，给流动人口中的优秀分子通过获得本地户籍进而享受同等待遇提供了机会。不过，这种做法虽然倍受社会各界称赞――因为积分入户制相对于以往的做法相对有所进步，但事实上仍在以户籍身份作为能否享受与本地居民同等的资源服务的衡量标准。也就是说，无论流动人口在当地生活工作多少年，他们只有获得本地户籍才能享受到同等待遇。

而且，虽然一些地方政府尝试将常住人口纳入公共服务范围，但总体上并不乐观。输入地政府在人口压力、财政收入等多重压力下，对为流动人口提供同等或接近的公共服务仍然既缺乏财政资本，也缺乏足够动力。以流动人口最为关注的流动儿童的教育为例。我们在杭州市J镇的调研发现，本地有公立幼儿园8所，私立幼儿园11所。公立幼儿园由于依靠本地财政投入，因此主要服务本地居民，公立幼儿园仅在其招生名额超出了本地生源的情况下，才会向流动人口开放招生。而实际上每年超出的招生名额非常有限，每个公立幼儿园大概只有10%的名额留给流动儿童。于是，大量的流动儿童由于无法进入公立幼儿园而只能进入“不规范”的私立幼儿园(这里的不规范是指没有得到教育部门的正式批准)。这些“不规范”的幼儿园在管理上对于该镇而言始终是个棘手的问题。因此政府部门也讨论过通过创建更多的公立幼儿园来取代良莠不齐的私立幼儿园。问题在于，流动人口本身也在追求更好的公共服务。更多更好的公共服务对于流动人口实际上构成了城市的一种拉力。因此一旦该镇建立更多公立学校，预期会涌入更多的流动人口。这样，流动人口的公共服务需求和地方政府的供给能力之间的张力在既有的体制下始终是无法化解的。

流动人口治理的第二重张力是不同层级政府以及政府的不同条线部门之间的张力。一般而言，治理理念更多的是中央精神的表达，管理体制则落实在地方的省市政府，工作机制的谋划由直接面对流动人口的基层政府来完成，具体执行则主要是通过乡镇街道一级来实施。长期以来，社会上流行着“上面的经是好的，被下面的和尚给念歪了”的观念。这事实上是将治理失败的主要责任推给了地方政府特别是跟老百姓直接打交道的基层政府。的确，中央政府对于流动人口的治理理念体现出了鲜明的惠民取向，如“服务型政府”、“以人为本”、“公共服务均等化”等理念都展现了更为现代和包容的政府形象或政府目标。但这些理念的实现最终必须依靠地方政府的管理体制创新，如待遇确定机制、财政分担机制、财政转移支付机制、资格审查机制和公共服务享受机制等制度机制的转变。然而与理念转变相比，制度机制的转变由于受制于更多复杂因素的限制，其转变过程必定会相对缓慢一些。因此在中央政府新的理念和目标出台以后，有时候基层政府的行为在短期内达不到流动人口的预期也是正常现象。

基层政府之所以在流动人口治理上承受了更大压力，还在于基层政府只是制度政策的执行者，其可用于社会治理的资源很少，因而本身并没有足够大的行动空间。如有研究就指出，“各项专业化管理服务要求由街道综合承担实施，而街道不是执法主体，没有执法权，四项重点等领域违法行为的查处，权力都在部门”④。而市区职能部门又并不是直接面对和服务流动人口的部门，其主要是通过对更低一层级的基层政府采取考核的工作方式来推进流动人口的治理工作。考核指标的设计通常是按照中央和省市精神来制定。在考核的指标上，管理性的指标通常是硬性的、一票否决的，比较容易量化测量，而服务性的指标则是柔性的，较难量化测量。这就导致街镇基层政府把“不出事”作为社会治理的首要目标。⑤而从流动人口的诉求而言，他们期待的是地方政府提供更多更好的公共服务。这样就使基层政府陷入左右为难的境地。我们在昆山市Z镇的调研就发现，由于无法安置更多的新昆山人子女到当地学校就读，家长们把不满全部发泄到镇政府干部身上。为了争取其子女的就学权利，他们利用来自一系列中央精神和政治话语(如“新昆山人的权利”、“公共服务均等化”和“服务型政府”等)作为口号来批评基层政府的不作为，指责本地政府没有贯彻上级精神。而镇政府工作人员在访谈中更是大吐苦水，因为安置这些新昆山人子女就学目前已经到了其能力极限，