谢宝富：居住证积分制：户籍改革的又一个“补丁”？

【内容提要】 居住证积分制具有变条件管理为积分管理、积分标准多元化且动态可控、公共服务梯级化、突出能力和贡献导向、重视本地利益、促人向上等特点，但也存在忽视低收入流动人口服务管理、以效率手段解决公平问题、关键性服务可能虚化、难防造假寻租等不足。完善该制度，需改居住证为居住卡，使其成为流动人口消费“一卡通”，降低申办条件，扩大公共服务范围，但在公租房、子女教育等关键服务上应设立合理门槛；拿出适当指标，分给积分未达标但合法居住及就业的流动人口，让其享受与积分达标者相同待遇；解放思想，实事求是，妥善解决低收入流动人口属地化服务问题。由于户籍所含利益牵一发而动全身，所以完善该制度还需国家宏观管理体制机制创新相配套。

【关 键 词】居住证/积分制/流动人口/户籍

2013年6月上海市政府公布了《上海市居住证管理办法》、《上海市居住证积分管理试行办法》及实施细则，推出居住证积分制，在户籍改革上迈出了关键一步，具有很强的标杆意义，激起了强烈的社会反响。有人说它“给农民工送出一缕阳光”(吴丽英，2013)，“日后还可以扩大到北京等城市群”，使“百姓得以实现在国内自由迁移的大同梦”(李德民，2013)；也有人说它是“更深层次的歧视”(石飞，2013)，令“拼爹也有法可依”(刘延佶，2013)。很显然，舆论对该制度并未有一致看法。与舆论界不同的是，学术界对该制度尚乏基本关注和研究。有鉴于此，本文拟从该制度的特征分析入手，考察其短长，进而提出完善之策。

1居住证积分制的主要特征

居住证积分制是对在上海市合法稳定居住和合法稳定就业的居住证持证人进行积分，积分指标包括年龄、学历、职称和技能等级、在沪工作及缴纳社会保险年限等基础指标以及根据城市发展和管理需要而设置的加分、减分及一票否决指标。有居住证和居住证积分达标准分值者可获不同层次的公共服务。该制度有以下特征：

第一，变条件管理为积分管理。此前上海市按申请者类别将居住证分为A、B、C类，A、B证为人才引进类居住证，分别针对境内外人才；C证是一般居住证，针对普通外来从业人员。引进人才类居住证的获准条件是本科以上学历或特殊才能、在上海工作或创业。持有该类居住证者，子女可在上海就读；境内人员的子女取得上海市高中毕业文凭的，可在上海参加高考，报考有关高校。居住证积分制不再将居住证分为A、B、C三类，不再设本科以上学历或特殊才能等硬性条件，代之以积分制，持证人根据年龄、学历、职称、纳税、投资、社保等项积分，将个人情况和贡献等转化为相应分值，积分达标准分值的持证人(以下简称积分达标者)可获同住子女就地参加中高考等服务。该变化使流动人口获得公共服务的规则变得相对灵活，让更多流动人口看到了希望。

第二，流动人口获得公共服务的条件标准化、量化和多元化。我国户籍改革大体遵循两种路径：一是剥除户籍背后的福利，让流动人口与户籍人口同享福利；二是降低户籍门槛，让流动人口入户，但入户标准多较单一，或以引进人才为标准，或以投资或购房为依据。居住证积分制不是如上两种路径的突破，而是其整合(刘兴伟，2013)。积分达标者的同住子女可在上海市参加中高考，配偶和同住子女可参加上海市社会保险，实质上是对本地户口所含福利的某种剥除；根据学历、职称、纳税、投资、社保等标准积分，乃是引进人才入户、投资入户、购房入户等传统做法的延续，只不过标准更细化、更多元、更综合而已。

第三，年纪越轻、学历或专业技术职称或技能等级越高、投资纳税或带动本地就业或缴纳社保金越多者积分越高，年轻人、富人、高学历或高技能者较受欢迎(见表1)。

虽然持证人须在教育背景与专业技术职称和技能等级中任选一项积分，在投资纳税与投资带动本地就业中任选一项积分，但是居住证积分的标准分值只有120分，而投资、社保、学历、职称或技能等级的单项最高积分就达100分、110分或140分，已接近甚至超过标准分值；年龄上56岁以下每小1岁加2分。可见其对富人、年轻人、高学历和高技能者的相对重视。

第四，积分动态调整，灵活可控。根据居住证积分制相关规定，持证人情况发生变化需要调整积分时，可委托用人单位向注册地区(县)人才服务中心提交材料，以便人力资源和社会保障部门审核加分。持证人积分项目发生变化导致积分下降或出现减分项目时，人力资源和社会保障部门对其积分进行扣减。失去居住证即失去积分。不仅持证人的积分是动态的，而且居住证积分指标体系和标准分值也是动态的。必要时，有关部门可根据经济和社会发展需要对积分指标体系和标准分值进行调整。

第五，普通持证人和积分达标的持证人可获不同层次的公共服务；居住证积分制出台的目的之一是为了解决上海异地中高考门槛问题。检《上海市居住证管理办法》可知，普通持证人和积分达标的持证人所获公共服务大体相同，只在子女教育等个别关键项上有所不同(见表2)。

由上可见，普通持证人可获得申请公租房、参加社保、职称评定、同住子女义务教育及卫生免疫等多项服务，且上海市居住证申请条件仅是在本市合法稳定居住和合法稳定就业、参加本市职工社会保险满6个月等，门槛较低，说明上海居住证制度改革在向流动人口开放公共服务方面确有突破。而积分达标的持证人与普通持证人所获公共服务的差别主要在同住子女可就地参加中高考，说明上海推出居住证积分制的目的之一在于解决异地中高考门槛问题。

第六，重视本地利益，促进本地经济、社会发展。居住证积分制的推出一定程度上是为了缓解本地社保基金亏空问题。2012年，上海市户籍老年人367万，占户籍人口总数的25.4%，人口老龄化趋势明显。人口老龄化带来了很多问题，首当其冲的是社保。早在2009年上海“两会”期间，俞正声就透露，2008年上海社保基金严重穿底，超过17%的财政资金被用于补贴社保开支，总数达170亿元以上。近三年来，该情形并没有明显好转。左学金直言：“如果不引入年轻人口以改变年龄结构，上海将长期受困于老龄化，60岁以上人口将于2030年增加到500万之多。届时上海老龄化程度将超过日本，社保透支的情况也将‘越来越严重’”(严友良，2013)。据上海市官方统计，“2011年全市常住人口为2347.46万人，没有上海户籍的900万人常住人口中，80%以上年龄不足39岁，这与本地人口老化恰成对比。”流动人口缴纳的社保金正好可填充上海市社保基金的亏空(严友良，2013)。而居住证积分制给年轻、高学历、高技能、投资多、缴社保金多者以较高积分，也可吸引素质高、能力强的年轻人到上海工作，吸引企业家来沪投资。高学历、高技能的年轻人创造和纳税能力强，对社会福利依赖低，其加入可为本地发展带来创新动力和人口红利；企业家的到来可增加投资，创造GDP，扩大就业，拉动消费，为本地经济注入源头活水。

此外，居住证积分制给紧缺急需专业、特定公共服务领域、远郊重点区域等以加分，也有利于本地发展。《上海市居住证积分管理试行办法》第七条：“持证人所学专业属于本市紧缺急需专业目录且工作岗位与所学专业一致的，积30分……在本市特定的公共服务领域就业，每满1年积4分，满5年后开始计入总积分……在本市重点发展的远郊区域工作并居住，每满1年积2分，满5年后开始计入总积分，最高分值20分。”这些规定“突出了对特定领域和重点区域的政策倾斜”，目的就是为了“稳定特定公共服务领域来沪人员队伍，促进重点区域人员集聚”(王有佳，2013)。促进本地经济和社会发展的用意十分明显。

第七，引领流动人口遵纪守法，健康向上，有利于流动人口管理。流动人口在本市有合法稳定居住和合法稳定就业、参加本市职工社会保险满6个月，就可办理居住证，办证后就可获得申请公租房、参加社保、同住子女义务教育等多项服务。该规定可促使流动人口积极签订正规就业及租房合同，有利于解决流动人口登记难、管理难问题。持证人学历越高、专业技能等级越高，居住证积分就越高，积分达标者同住子女可就地参加中高考，可促使流动人口努力学习，积极提高学历及专业技能。此外，居住证积分制中对获得政府表彰奖励者予以加分、对造假和违法犯罪予以减分或一票否决等规定，也有惩恶扬善性质，可引领流动人口积极向上。

2居住证积分制的主要问题

上海居住证制度由条件审批制变为更透明、更开放的积分制，是户籍改革的有益尝试，具有淡化户籍管理色彩、加强流动人口服务管理、促进本地经济发展和社会融合等积极意义，但也存在一些亟待解决的问题。

第一，不够申办居住证条件的流动人口服务管理问题有待解决。申办居住证需具备“在本市合法稳定居住”、“在本市合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月”等条件。这些条件虽不高，但会把大批低收入流动人口(尤其是城乡结合部低收入流动人口)排除在外。因为低收入流动人口租房时常不签正规租房合同，就业时常不签劳动合同，经商时常无营业执照，更谈不上缴社保金。也就是说根据现行居住证积分办法，这些人不可能获得居住证及其积分，得不到相应的公共服务。可他们既是城市最弱势群体之一，比能申办居住证者更需公共服务；又是城市素质最低、成分最复杂、最易犯罪、最难管理的群体之一，比能申办居住证者更需加强管理。

第二，居住证积分体系有失公允，本质上是以效率手段来解决公平问题。如上所述，居住证积分制“欢迎”的是年轻人、高学历者、高技能者、投资客、多纳税者和多缴社保金者(后三者实为相对富裕者)，而非老人、穷人、低学历者和低技能者(2009年以来珠三角城市积分入户制也有相似特征)。尽管后者比前者更需公共服务，但是本地政府反给前者以较多公共服务，令人不能不感到该阳光政策也有其不甚温暖的另一面。

从城市发展和竞争择优的角度看，该做法似合情合理，实际上却隐含较大的不公：富人、年轻人、高学历者、高技能者都被发达城市拿走了，落后地区怎么办？发达地区社保窟窿填上了，落后地区社保窟窿是否会更大？富人、高学历、高技能者获得了准市民待遇，穷人、低学历、低技能者怎么办？长此以往，地区之间、社会群体之间的贫富分野会越来越大，越来越凝固。很显然，这并不符合我国城市化的基本路线和政策。

居住证积分制的设计者坦言，该制度是借鉴发达国家和地区技术移民、投资移民办法的产物：“在确定此次积分指标体系、指标分值时，上海进行了国际国内的比较研究，选取了美国、加拿大、澳大利亚、英国、德国、中国香港地区的移民办法，科学地确定指标和权重”(胥会云，2013)。并将该借鉴视为制度设计合理性的证据之一。珠三角城市积分入户制设计者也有类似借鉴和认识(郑梓桢，2010)。该观点颇值商榷。境外移民与境内地区间人口流入性质完全不同：前者彼此间没有共同富裕的义务，后者彼此间却有这样的义务。如果发达城市把富人、能人、年轻人都拿走了，那么共同富裕、社会和谐又从何谈起？

第三，与居住证及其积分制对应的一些关键性公共服务可能会口惠而实不至。