江立华 谷玉良：城市流动人口积分入户政策――户籍制度改革的“中山经验”

摘要：随着国内流动人口积分制管理政策的试点和实践，流动人口积分制管理政策在人口管理和促进流动人口与当地居民融合方面起到了积极的作用。但是，由于政策设计存在缺陷，在实践过程中也出现了指标需求、供给与使用存在结构性矛盾；积分制管理投入需求与公共资源、社会服务资源不足出现结构性紧张；降低积分制入户门槛与产业结构升级所需人才结构冲突等问题。中山市积分制入户制度的实践告诉我们：必须明确改革方向，循序渐进、分阶段推进户籍制度改革，建立户籍制度改革的成本分担机制，大力推进流动人口管理的信息化，并加快土地制度、就业制度和公共服务等其他配套制度的改革。

关键词：流动人口；积分制；户籍制度；市民化

随着新型城镇化的快速推进，户籍制度改革提上了议事日程。近日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。事实上，近年来，各地在户籍制度、流动人口市民化方面已经做了不少的改革创新。珠三角、长三角等农民工集中的地区以及重庆、成都等内陆城市积极探索，对流动人口市民化进行了一系列的政策实践。各地户籍制度改革的探索，主要有两种思路，一是以农民工退出宅基地，承包地等集体成员权益为前提条件，让他们获得城市户口，进而全面获得城市福利和保障，二是逐步增加和不断完善流动人口的公共服务，不断降低城镇户籍的福利含量，逐步让户口与福利脱钩，不把获得城市户籍与放弃农村土地权利挂钩，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的不平等待遇和差距，还原户籍的人口登记功能，突破以户籍与福利合一的社会管理制度。值得关注的是广东省的积分制改革。2009 年，广东省中山市率先启动流动人口积分制改革。2010 年，广东在全省推广了流动人口积分入户城镇政策。然而，无论是广东省的积分制改革，还是上海市的积分制改革，都谈不上是上述两种路径的突破，而是其整合。积分入户政策作为户籍制度改革的一种有益尝试，究竟能否满足农民户籍身份变革的需求，能否引领新一轮户籍制度改革走上合理方向，最终消除城乡二元公民身份差异，还有待进一步考察。下文我们以广东省中山市为例探索流动人口积分制改革的路径、问题与出路。

一、流动人口积分制管理模式

（一）指标体系的建立

在国内，流动人口积分制管理措施虽然在中山首先“试水”，但西方发达国家已经有了多年的移民积分制管理实施的经验。如美国、英国、澳大利亚、加拿大、新西兰和日本等国都对移民实施积分制管理。我国香港在引进优秀人才方面也以积分制进行管理。积分制管理政策的关键是积分指标体系的建立。中山市的流动人口积分制管理政策借鉴了国外移民指标体系建立经验，并根据中山市具体情况制定相关指标。具体原则主要考虑以下几个方面的情况：

首先，积分制管理服务城市经济社会发展，控制流动人口规模适合中山城市发展承载力。同时，由于中山市产业结构升级，低端产业向市外转移，因此，指标体系的建立也主要考虑到中山市中高端产业发展对人类资源的要求。其次，指标体系的建立分不同级别，不同指标级别之间注重层次性和逻辑关联。考虑流动人口结构的复杂性和多元性，指标体系的建立充分显示人才需求的多样化和不同流动人口的具体素质。再次，指标体系的建立主要考虑流动人口权利与义务对等的原则。享受权利离不开义务的履行。指标体系的建立也囊括了一系列流动人口必须履行的义务。比如诚信守法、遵守政策法规等。最后，为规范流动人口的行为，考虑社会治安和稳定，指标体系同时设置正向和逆向指标，作为流动人口行为的奖惩衡量准则。正向指标目的在于奖励那些遵纪守法，为中山经济社会发展做出积极贡献的流动人口。而逆向指标目的则在于对那些违法犯罪和不遵守相关法规的流动人口进行相应的惩罚，以规范引导其适应城市生活。

在指标体系方面，基础指标的一级指标包括：个人素质、工作经验、居住情况、基本情况四个方面，二级指标包括：学历与技能、劳动合同与社会保险、固定居所与居住年限、年龄与婚育情况等。根据权利与义务对等原则，指标体系同时设置了奖惩指标体系。奖励指标包括在中山参与慈善公益活动、投资纳税、专利创新、急需人才，以及在中山获得相关荣誉等。惩罚指标包括：违法犯罪、违反计划生育政策（主要出于控制城市人口规模的考虑）等。具体见下表：

（二）基于指标体系的计分管理

中山市流动人口积分制管理办法规定：流动人口户籍不在中山市、已办理《广东省暂住证》，且在中山市连续工作1 年（含1 年）以上的，由本人申请，经相关部门核实，纳入积分制管理范围。由市政府统筹，流动人口管理办公室具体负责积分制管理事务。积分制管理实行个人自愿、分区申请、统一管理、动态调整的模式。按总量控制、统筹兼顾、分类管理、分区排名的原则向符合条件的流动人口提供公共服务和相应管理待遇。在此基础上，积分制管理按指标体系进行计分管理，由基础分、附加分和扣减分三部分构成。

具体计分标准如下：

第一部分：基础分

（1）个人素质积分= 文化程度得分+ 职业资格或专业技术资格得分

文化程度计分标准：初中学历20 分；高中（中技、中职）40 分；大专60 分；本科及以上80 分。按最高学历计分，不累计加分。职业资格或专业技术资格得分：初级技工、事业单位工勤技术岗位五级20 分；中级技工、事业单位工勤技术岗位四级40 分；高级技工、事业单位工勤技术岗位三级70 分；技师、事业单位工勤技术岗位二级、专业技术资格中90 分；高级技师、事业单位工勤技术工岗位一级、专业技术资格高级110 分。按最高职业资格或专业资格计分，不累计加分。

（2）参保情况积分

计分标准：在广东省内参加城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，每个险种每满一年积1.5 分，最高分限75 分；在中山市内参加上述各项社会保险的，每个险种每满一年再积0.5分，额外计分最高限25 分。

（3）居住情况计分= 房产情况得分+ 办理居住证年限得分

房产计分标准：本人、配偶或直系亲属在中山拥有合法房产且其家庭人均住房面积不低于本市规定的住房保障面积标准的，计50 分；办理居住证年限计分：累计办理居住证时间每满一年增加3 分，最高分限30 分。

第二部分：附加分

（1）个人基本情况积分= 年龄得分+ 婚姻状况得分+ 计划生育得分

年龄计分标准：18 周岁以上至35 周岁以下成员计5 分。

婚姻状况计分标准：未婚者计15 分。

计划生育计分标准：a）申请人在离开户籍地前办理了国家统一格式的《流动人口婚育证明》或广东省统一格式的《计划生育服务证》，到达中山市后按照相关规定在居住地计生部门进行验证，并按照证件管理年限及时换证，计3 分；b）按照政策自觉落实长效避孕节育措施，上环计10 分，结扎计25 分；c）每年按要求参加居住地计生部门组织的孕情检查4 次，计10 分。

（2）急需人才积分

急需人才计分标准：根据《中山市培养引进紧缺适用人才导向目录》规定，具有大学本科及以上学历的人员；取得中级及以上专业技术资格的人员；获得高级工及以上职业资格证书的人员；具有特殊专业技能、在中山市工作满1 年（以在中山市参加社会保险时间为准）且表现优秀的人员，可申请认定为紧缺适用人才

中山市人力资源与社会保障局每年根据具体各个产业、行业人才需求情况制定《紧缺适用人才导向目录》，并根据人才需求情况制定具体人才的紧缺适用指数，并分六个等级。具体涉及各镇区28 个产业领域、174个行业的不同工作岗位。市级紧缺适用高层次人才最高计50 分，镇区急需人才最高计20 分。

（3）专利创新积分

专利创新计分标准：近5 年内获国家发明专利者计30 分；获实用性新型专利计20 分；获外观设计专利计10 分。多项专利可累计加分。

（4）表彰奖励积分

奖励计分标准：个人在广东省内获县级党委政府、处级部门表彰奖励的每次计30 分，最高不超过60 分；或地级以上市党委、政府或厅级以上部门奖励每次计60 分，最高不超过120 分。在中山工作生活期间获得的县处级奖励每次额外再加10 分，最高不超过20 分。地厅级以上额外再加20 分，最高不超过40 分。此外，还有社会贡献（近5 年内在广东省从事社会服务）积分、投资纳税积分、卫生防疫积分和住房公积金缴交积分等。

第三部分：扣减分

（1）违反计划生育政策扣分

违反计划生育政策扣分标准：违反政策生育（含收养）子女、未办理结婚登记手续生育第二胎（含）以上子女以及有配偶而与他人生育的，每生育一个子女扣60 分。

（2）违法犯罪扣分

违法犯罪扣分标准：近5 年内曾受过劳动教养的，扣50 分；近5 年内曾受过刑事处罚的，扣100 分；近3 年内曾受过行政拘留处罚的，每次扣10 分。

二、积分入户制实施中的问题

中山市在全国率先施行流动人口积分制管理政策，取得了一定的成效。但是，流动人口积分入户政策只是户籍制度改革的一种尝试，而且就政策解决的问题来看，只是放松了户口迁移控制，并没有根本消除户籍差别带来的不公平问题。而且，由于实施时间较短，政策还不够完善，也暴露了不少问题。具体来说，主要存在以下几个问题：

（一）指标需求、供给与使用的结构性矛盾

在中山312 万常住人口中，外来流动人口占160 万。而2013 年积分入户分配总指标数仅为3600 个，流动人口子女入读公办学校指标总量也只有8800 个。虽然2013 年计划分配的指标较2012 年有所增加（2012年入户指标为3000 个，入学指标为8000 个），但相比160 万流动人口，似乎还远不能满足需求，因此，流动人口积分入户、入学政策被认为“缺乏诚意”。积分制管理政策在入户和子女入学方面的确存在指标供给和需求的矛盾，2013 年的统计数据显示，共有15188 人次申请积分入读公办学校，是分配指标总量的近2 倍。而积分入户方面，共有3770 人申请积分入户，相比较3600 指标总量而言，指标需求与供给的矛盾并没有入学指标那么突出。

积分制政策还存在申请入学人数远高于申请入户人数的现象。流动人口积分制入户政策当初并没有考虑农村土地问题，存在很多流动人口达到入户标准却迟迟不入户的现象。主要原因在于流动人口考虑流入地户籍红利与原籍既有利益之间存在冲突。我国目前的农村家庭联产承包责任制，土地一旦分配，经营权和使用权基本稳定。这样，不少农村居民，一面经营农业生产，一面外出打工增加收入。还有不少农民全家外出打工，农村土地流转承包出去每年仍然可以有不少的收入，而最后也有一部分农民全家外出后，农村土地闲置荒化，但也会有部分收入。

此外，随着我国城镇化的加快，农村土地升值，农民对土地和宅基地的保护预期也逐渐增强。很多农民工眼光“长远”，手握土地坐等老家农村进行改造，以及城市扩建征地补偿。当然，农村籍流动人口不愿入户城市还有一个原因是计划生育政策。