马德富：简单放开生育二胎政策不如推进城乡生育指标转移

推进新型城镇化已成为新一届政府施政的重要方向。李克强总理在多个场合对新型城镇化进行了深刻阐述，在这些阐述中，“人”是最重要、最关键的因素。为探索推进人口一劳永逸、高效益、低成本、高素质地城镇化，应“实施城乡生育指标转移政策，推进人口彻底城镇化”。

所谓城乡生育指标转移，就是在稳定农村户口可以有条件生育第二胎、而城镇人口不允许生第二胎的既定生育政策前提下，允许农村适龄夫妇把自愿暂放弃的第二胎生育指标交给国家储备，城市想生育第二胎的适龄夫妇则向国家提出第二胎生育指标申请，实现生育第二胎的愿望，在生育指标从农村转移到城市的过程中，国家对放弃方和申请方分别给予经济补偿和收取有偿转让金。提出该建议的原因及初步具体政策构想如下:

流动农民工成就的城镇化是不彻底的城镇化

我国的城镇化率在2000年的时候是36.2%，到2012年全国城镇化率达到52.57%，平均每年提高超过一个百分点，这在人类城镇化历史上是少有的。但是，在近7亿城镇人口中，有约1.6亿外出农民工从统计资料上他们看是城市人，但他们的福利、住房、教育都是农民工式的。尤其是每逢春节，数千万的农民工艰辛地往返于城乡之间，反映出我国的城镇化还不是彻底的城镇化。如果把这一块儿扣掉，实际我们真正的城镇化率大概在40%。因此，这么快的城镇化进程中，本身是有很多经验教训值得总结的。假如城镇化就此止步了（当然这是不可能的事情），在城市里面，差不多还有四分之一的人你要真正解决他如何成为市民的问题。更何况后面续城镇化的逼近还有大量的农村人口要转移进来，所以从这个意义上来讲，未来中国的城镇化是一个任务非常艰巨，时间非常漫长的过程。总结经验和教训，未来应该把“人”的真正意义上的城镇化作为推进的我国城镇化的突破口。

探索城乡生育指标转移 推进彻底的城镇化

目前，我国现行的生育政策是：农业人口可以有条件地生育第二胎，城镇人口生一胎。笔者认为，应该在稳定现行生育政策的基本前提下，探索城乡生育指标转移，通过城乡一体的、有限地、灵活地实施第二胎生育政策来推进人口的彻底城镇化。其最大的好处在于：用无形的城乡生育指标转移来替代年复一年的数以千万计的有形农民工的转移，既大幅度地降低了春运等经济成本，也体现了人文精神，有助于高质量地、快速地推进我国人口的彻底城镇化。原因在于：

第一，如果彻底放开城镇第二胎生育政策，以此来缓解我国步入老年社会的压力，不利于我国的城镇化。原因在于，我国农业人口事实还远大于城镇人口，因此，在农业和城镇人口都允许生育第二胎的话，在农业人口基数大于城镇人口基数前提下的同样生育率，就意味着我国农民工（或农村人口）向城镇迁移（无论是上学进城还是务工进城）将是一个更加漫长的过程。

第二，农业人口生育二胎的意愿在逐步下降。据我们调查，在不少农村地区，具备生育第二胎条件但放弃生育第二胎的比重已经超过50%。究其原因，主要在于：一是农村夫妇生育观念发生根本变化，生男生女都一样，导致生育第二胎的意愿下降；二是农村夫妇养育孩子的期望值和成本均大幅提高。我们在农村基层走访看到，养好、通过教育让子女成才仍是绝大多数广大农村夫妇追求的最高目标，但在城乡教育二元结构下，子女教育成才的投入成本相对过去大幅提升；同时，与城里一样，不少农村夫妇给孩子购买的奶粉是国外进口奶粉，购买的玩具与城里比较也不一定逊色多少，在没有固定工资收入的情况下，要按照这个水平生育二胎确实有很大压力，这是不少农村夫妇放弃生育第二胎的经济原因；三是当前信息、技术和物质条件下，社会环境对养育孩子的影响较过去大多了，不少农村夫妇对孩子未来的不确定性所“吓到”，不愿“自找麻烦”。

第三，城镇人口生育第二胎的意愿在上升，但简单地放开城镇人口生育二胎政策有一定的风险性，且不利于我国城镇化。中金在线最近发起一项调查：2015年全面放开二胎，你支持吗？结果显示：有77.03%的网民表示愿意生育二胎，有22.97%的网友表示不愿意生育二胎因为养不起。在大中城市，有生育第二胎的基本为收入高、学历高的“双高”群体。除“双高”一族，一些比较富裕的自由职业者(如生意人)构成了申请二胎的另一群体。正是基于此，全国不少城市在考虑实施有条件地方开生育第二胎的政策。但是，如果简单地放开城镇人口生育第二胎政策，无疑会进一步抬高未来农村人口进城的成本，也不利于我国城镇化率的提高。

目前，我国针对是否放开城镇人口生育第二胎存在较大争议。原因在于争论双方观点都限于简单的“禁”与“放”两个极端，没有找到一条中间道路。推进城乡生育指标转移，则是在这两个极端之间找到一条中间路线。我国完备的户籍制度可为转移提供数据基础，中国各种产权交易市场、权证交易市场和期货市场的经验也可以提供借鉴和启示。

该构想的最大特点、优点在于：政府引导、总量平衡、各方受益、社会成本最低、社会风险最小、符合以人为本、科学发展观。对于政策对象的双方来说，可以变被动为主动，甚至感觉到自己所做选择的社会价值；对于政策执行者来说，大大降低了工作成本；对于整个社会来说：可以保持人口总量动态平衡、维护社会稳定；对于解决城乡二元结构来说，能有效解决城镇化、缩小城乡二元结构等目前中国“三农”工作中的一些难题。生孩子的不会再有负罪感，孩子不再是黑户口，获得了公平的国民待遇，减少了社会对他的歧视；选择终生少生一个孩子，把生育指标转移出去，也得到应有的社会回报。当欲转移第二胎生育指标的人多于欲申请第二胎生育机会所需的指标，还可以达到延缓全社会人口的增长速度。

推进城乡生育指标转移 实现人口彻底城镇化的构想

本构想以维护人的生育权这项基本人权为基本前提（以人为本）；以提高人口素质（符合计划生育政策初衷和科学发展观）为基本出发点；以推动农村人口彻底城镇化为目标；在接收农业人口释放出的第二胎生育指标前提下，有限地放宽城镇人口生育第二胎的政策，确保城乡人口总量的动态平衡。

推进城乡生育指标转移符合人类伦理道德。首先，符合我国当前城乡适龄夫妇人口生育观；其次，符合优育观，把农业人口自愿释放出的生育指标转移到大中城市，大中城市相对较好的生活条件、教育条件，有助于提高我国人口整体素质；另外，符合现代伦理观。是政府主导、引导和监管下的人口指标转移、不是人口买卖；最后，推进城乡人口指标转移，也体现了“以城带乡”。国家收储农业人口生育指标，给予经济上的奖励；国家向有生育第二胎意愿的城镇人口有偿发放二胎指标。在这个过程中，城市经济条件稍好的人实质上帮扶农村人。

具体操作办法：

（1）适当调整现行生育政策。农业户口从有条件生育第二胎到允许全面放开生育第二胎，为希望生育第二胎的城市夫妇提供更多的生育机会；城镇户口除了第一孩有生理缺陷或夭折等少数特殊情况外，全面禁止生育第二胎，仅允许在有偿向国家申请收储指标有限生育第二胎。

（2）构建由计生部门主导的“生育指标收储转移平台”，在政府相关政策、法规的规范下合法、有序转移。

（3）不生、生一个、生两个，由城乡达到生育年龄的夫妇自由选择：不生、少生者，指标交由国家收储，国家给予经济补偿；城镇人口多生者，有偿付费，申请农业人口释放出的空余生育指标。

（4）指标转移实行上限控制，梯价收取社会补偿费。比如规定城镇人口上限最多可生育3个，第二胎10万元，第三胎则为40万元。如此，再不会有人冒着很大的道德成本、经济成本等，通过非法、移民等手段来生育（这样，亦可防止国家财富因出国生育而流失到国外）。

（5）为了避免有钱人“多生”但不“优育”问题，当在申请购买下一胎指标时，要对其已有小孩的教育、培养情况予以详细说明并备案，作为最终审批的重要依据。

（6）指标转移除去交易费后，全部归转移出指标的农户拥有，这样，农民教育一个孩子有更多了钱了，后者农民创业也有钱了。这是最大的支农惠农政策。

（7）继续完善农村社会保障体系：免除少生孩子家庭的后顾之忧。

（8）实行弹性转移。实行城乡生育指标转移后，如果有农业人口夫妇决定终生不使用或者暂时不使用生育指标，她可以有偿把它转让出去，当然，将来她们改变主意也可以有偿购回生育指标生孩子。政府的职责是去建立一个统一、规范的计划生育指标转移平台。