王跃生：中国当代人口迁移政策演变考察――立足于20世纪50―90年代

【摘要】 中国当代人口迁移政策的变动表现为:20世纪50年代初期自由迁徙制度得到了基本落实,特别是农村人口因就业或投亲靠友向城镇迁移没有或较少限制。1955年自由迁徙开始转变为限制农村劳动力在非招工、招生前提下迁往城市。1958年全面控制农村人口迁往城镇政策产生,城乡"二元"户籍制度形成。由于50年代至80年代初期,中国粮食短缺问题一直没有从根本上解决,控制农村劳动力到城镇就业或转变为吃商品粮人口成为政府迁移限制政策的重点。20世纪70年代后期开始,夫妇团聚型迁移和直系关系成员投亲型迁移逐渐放松;80年代中期农村劳动力进集镇务工型迁移政策启动,"农转非"人口逐渐成为小城镇居民的主体。

【关键词】 中国人口迁移； 迁移政策； 自由迁徙； 控制迁移；

新中国成立后的人口迁移深受制度的影响，政府所制定的与迁移有关的政策主导着民众的迁移行为、迁移方式和迁移规模。但也需看到，20世纪50年代至90年代，中国的人口迁移制度和政策经历了多次变动，形成独特的变动轨迹。大体上可分为三个时期，即20世纪50年代中期前的自由迁徙，50年代后期至80年代初期的控制迁移和80年代中后期至当代自由流动与适当控制迁移的制度。本文将对不同时期迁移政策的形成背景、主要内容、落实方式和特征进行探讨。

一、自由迁徙制度及其短暂实行

这里我们首先要明确何谓迁徙自由？对这一概念的解释甚多。一般来说，它是指一国宪法和法律赋予和保障本国公民在国内自由迁徙和定居的权利以及出国、移居国外的权利。

1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第五条规定：人民有迁徙的自由。1954年《中华人民共和国宪法》第九十条进一步重申和完善了这一规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。

那么，民众是否在一定时期内享受到了迁徙自由这一权利？它是如何落实的？我们这里主要从当时户口迁出和迁入规则来认识这一问题。

1951年公安部制定的《城市户口管理暂行条例》第一条即为保障人民迁徙自由。［1］这一点在实施规则中得到体现。其中第五条规定：户口变动时，户主须按照规定，持户口簿至当地公安机关办理手续。凡迁出者，须于事前向当地公安机关申报迁移，注销户口，发给迁移证（同一公安派出所辖区内之迁移不发给迁移证）。凡迁入者，须于到达住地三日内，向当地公安派出所申报入户。有迁移证者，应呈缴迁移证；无迁移证者，应补交其他适当证件。［2］

我们看到，这些规则的基本要求是，民众迁出、迁入时须到管理部门变更户籍。其中迁出时须向当地公安机关申领迁移证，除了持户口簿外不必提供其他特别信息，没有上报、审批环节；而迁入地机关仅看申请者有无迁移证，无迁移证者可以其他适当证件替代。应该说，这是一种很宽松的迁移制度。需要指出的是，此条例没有提出迁移者的城乡身份问题，或作特别限定。从形式上看，既然是城市户口条例，迁出者应该主要针对城市居民，但迁入者中则包括农村居民。

值得注意的是，1955年3月内务部、公安部《关于办理户口迁移的注意事项的联合通知》中出现对由农村迁往城市者的特别要求，规定：对不安心农业生产，盲目要求迁往城市的农民（包括复员回乡军人和烈属、军属），应积极耐心地进行劝止，不应随便开给迁移证。［3］这显然是对乡―城迁移的限制措施。农民想迁移进城，被视为不安心农业生产，首先进行劝止，最终以不开具迁移证作为抑制手段。但国营企业、建筑等单位在农村有计划招收的农民或新考入城市学校的学生，可凭招收单位或录取学校的证件，发给迁移证。［4］即为迁移进城者设置了前提条件―――持有录用和录取证明。由此，乡―城之间的迁移限制更明确了。但该通知同时规定：对那些确实因残、病、年老到城市依靠子女或亲友供养，子女随父母到城市上学，妻子到城市找丈夫同居以及其他非从事农业生产而有正当理由到城市的居民，不能以盲目流入城市的农民看待，应当发给迁移证。［5］这给人性化照顾迁移的做法留出余地，即配偶随夫和未成年子女随父母进城没有限制，直系亲属中有病、年老等没有劳动能力者也可迁移进城（言外之意，无病、青壮年亲属则不在照顾之列）。我们认为，该规定对农村迁往城市者的大门半开半闭，无疑是对自由迁徙制度的部分否定。

同年6月发布的《国务院关于建立经常户口登记制度的指示》并未对户口迁移手续办理设置限制。迁出（包括婚出）：全户或者个人变动常住所的时候，由户主或者本人在迁出以前按照下列规定办理：在原乡、镇地区以内变动常住所的，报告乡、镇人民委员会，只作住所变更的登记，不办迁出手续；迁出原乡、镇地区但不出县境的，应当到乡、镇人民委员会领取迁移证，并由乡、镇人民委员会登入迁出登记册；迁出县境的，应当向乡、镇人民委员会或者由乡、镇人民委员会介绍到上一级户口主管机关领取迁移证，并由乡、镇人民委员会登入迁出登记册。外出六个月以上的应办理迁出手续。迁入（包括婚入）：全户或者个人迁到新住地的时候，由户主或者本人在到达后五天内报告当地乡、镇以下行政组织的负责人，并且交出迁移证或者缴验其他证件。当地乡、镇人民委员会根据行政负责人的报告审查证件后，登入迁入登记册。［6］（P197－199）按照这一规定，乡镇等政府机关负有为迁移者办理手续之责，并未赋予其进行特别审查的权力。不过，这是不分城乡的一种迁移规则，至于农村向城市迁移，更有可能执行内务部、公安部通知的要求。可以说，从新中国成立初期至1955年年初，自由迁徙原则得到基本贯彻，特别是农村和城市之间尚无迁移限制。但1955年3月内务部、公安部通知已经表现出对农村劳动力自由迁移进城的限制：没有城市单位和学校录用和录取证明的农村劳动力已被排除在迁移进城之列。当然，那些不办迁移手续盲目进城者另当别论。

需要指出，1955年之前，农村还未进入集体经济阶段，农民的流动受基层组织的限制较小；城市则正处于工业扩张时期，严格的户籍控制制度尚未建立起来。这为农村劳动力或以迁移形式或以“盲流”形式进入城市或非农业行业就业提供了机会。

我们认为，新中国成立初期自由迁移制度的主要效应是，为农村剩余劳动力，特别是年轻一代，迁移进城就业提供了方便；城市工商业得以获得所需劳动力，进而提高了我国的城市化水平。

二、控制农村人口迁移进城政策的出台和长期维系

控制人口迁移有多种表现。在我看来，控制人口迁移意味着政府对民众迁出和迁入地选择具有限制权，如增加审批程序，设置较多的前提条件，并对人口迁移总量实施监控。就我国20世纪50年代后期以来的迁移实践看，控制人口迁移政策的核心是限制农村人口向城市迁移，对逆向人口迁移则较少约束，其目的是抑制非农业人口增加。

（一）控制迁移制度的形成和维系

1．控制迁移制度出台的背景和内容

1955年之前对农村劳动力自发性迁移进城已经开始有所控制，但尚处于初步限制阶段。

1956年是农村集体经济制度建立的第一年，但在一些地区农民生产积极性受到挫伤，加之自然灾害发生，外出谋生状况突出。1956年秋季，安徽、河南、河北、江苏等地灾区和非灾区农民、复员军人和乡、社干部盲目外流的现象相当严重。流出的人口一般奔向大城市和工业建设重点地区。流入陕西、甘肃、新疆等省区的人口数量最多，达八万余人。各大城市和工业建设重点地区对流入的人口虽设法容纳安置，但容量有限；还有大量人口无法进行安置，而流入者却在不断增加。为了防止农村人口大量外流的现象继续发展，国务院发布《关于防止农村人口盲目外流的指示》，劝阻灾民留在当地。对于已流出者，分别情况处理：（1）有亲友可以投靠者或能找到生产门路者，应允许其居留。（2）凡本地可以安置的，应设法安置。特别是在人少地多地区，可以将其安置在农村，从事垦荒生产。凡无亲友投靠，没有生产门路者，应同其原籍政府联系，请其派遣干部前来领回原籍，或者由流入地区政府遣送回原籍。返乡后，当地政府帮助其解决生产和生活上的困难。另外还规定，工厂、矿山、铁路、交通、建筑等单位需用劳动力时，应事先做好计划，通过劳动部门统一调配农村剩余劳动力，不应私自招收。同时，各厂矿企业单位和工会组织必须教育职工，不要随便写信招引亲友前来，以免到达后无法安置。［7］政府已感受到农民无序流动给就业、居住安排所带来的压力。当时所采取的是设法安置与遣送相结合的策略，应该说是一种比较温和的做法。但控制的思路已经初步形成，如不准非农业用工单位私自招工等。

迁徙制度由“自由”变为全面“控制”的转折点在1958年，其标志是当年经全国人大会议通过的《中华人民共和国户口登记条例》。从规则上看，其控制的重点是农村人口迁往城市，变更为非农业人口户籍。根据第十条：公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口。公民由农村迁往城市，必须持城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。［8］这一规定的前半部分有含糊之处，实际是指民众在城市内部、农村内部迁移，甚至城市向农村迁移，不受限制。而农村向城市迁移则实行迁入地准入制度，对成年人来说，只有被正式招工或被中专以上学校录取者才能办理户籍迁移手续。这一政策显然将非正规的迁移排除在外，正规迁移又以具有劳动能力和学生中的优秀者为主，不过被录用劳动者的家眷是不允许随迁的。该制度的实行不仅限制了农村劳动力向城市的迁移流动，而且造成了大量被录用农村劳动力夫妇城乡两地分居。

政府对这一限制制度出台的原因做出三项解释：一是农村人口盲目流入城市，国家压缩城市人口的方针难以落实，城市交通、住房、供应、就业、上学等出现了一定的紧张局面。同时，农村劳动力大量外流，农业生产受到影响。二是国家对城乡劳动力进行统一、有计划的安排策略受到干扰。三是盲目流入城市的农村人口找不到职业，生活困难，使城市社会秩序受到冲击。［9］（P84）结合1955年内务部和公安部的联合通知及1956年国务院发布的《关于防止农村人口盲目外流的指示》，我们认为，前者成为1958年户口登记条例出台的一个重要铺垫，或者说两者存在明显的逻辑关系。

2．控制农村人口向城镇迁移政策的长期维系

1958年至1976年，对农村人口向城市迁移一直实行严格控制。

1964年8月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，明确了处理户口迁移的原则。其中严加限制的迁移主要为：从农村迁往城市、集镇，从集镇迁往城市。此外，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制。需要注意的是，该规定对“从内地人口稠密区前往边远人口稀少地区”不设限制。这一政策表现出差别对待人口迁移的特征，以此调整人口的地区分布。该规定出台与巩固政府60年代初以来压缩城市人口所取得的成果有关，重点是抑制城市人口，特别是大中城市人口增长。当然，它也列出了“少量”不受限制的类型，其中有：按照国家规定招收的职工和学生；在农村无依无靠，不能单独生活者，或有其他特殊情况，必须前往城市、集镇投靠直系亲属的。［10］

可以说，1958年以来实施的农村人口前往城市的限制政策，特别是1964年的户口迁移规定及其落实，