马克・弗瑞泽：养老金、公众观点与中国的老龄化

摘要：美刊《亚洲政策》（Asia Policy ）2006年1月号刊登了美国劳伦斯大学助理教授马克・弗瑞泽题为《养老金、公众观点与中国的老龄化》的文章，该文分析了大众对于养老金、养老金改革以及中国养老金制度的前景的意见和态度。作者指出，中国人口老龄化给中国政府的财政能力和财政优先支出提出了大量挑战，而公众对于养老金的态度将会影响中国经济的未来走向。文章认为，中国政府已经背上了大量社会养老金隐性债务，如果不及时和恰当地解决这一问题，中国的社会稳定将受到影响。文章内容如下。

关键词：社会保障；老龄化

当今世界经济增长最迅速的国家，也正在成为人口老龄化最迅速的社会。据估计，在未来的25年，中国的老龄人口将会占到全国人口的1/4.“中国人口老龄化”这一课题已经引发了大量的研究，这些研究试图测算为中国的老年人提供卫生保健、养老金和其他需要的未来成本。但是很少有研究探讨那些已经退休或即将退休的中国公民对此的心理预期和态度。中国公民对政府给与老年人的供养，包括退休金的期望，对于政府的财政预算量、中国经济的消费储蓄水平以及养老金制度本身的可行性都有着重要的意义。

首先，尽管我们清楚地知道中国人口老龄化给中国政府的财政能力和财政优先支出款项提出了大量挑战，但是关于中国公民退休后的规划，关于他们打算在多大程度上依赖政府和个人储蓄来养老，我们却知之甚少。其次，公众对于养老金的态度将会影响中国经济的未来走向。由于中国没有切实可行的养老金制度，中国人普遍认同的一个传统做法就是把大部分的收入存起来养老。基于此种假设，包括美国的一些政策制定者在内的很多人推断，如果中国人相信政府会给他们提供养老金的话，他们就会提高消费水平，而且中国的经济也会大大减少对出口的依赖。第三，世界上任何一个地方的养老金制度都需要雇主和雇员的充分支持和信任。他们的贡献是养老金的财政基础。尽管中国在15年前就引进了一种基于个人所缴纳费用的养老金制度，但到目前为止，仅有少数受政府资助的研究课题对公众在多大程度上接受、理解和参与了养老金制度进行了评估。

本文采用了最近的公众民意调查和在笔者监督下进行的焦点小组（focus group）访谈法，对中国公民如何看待养老金，如何评价政府和个人各自在提供退休收入中的角色作出了初步分析。结果显示，中国城镇居民，特别是那些已经退休或即将退休的人，面临许多与劳动力市场调整有关的不确定性。和传统的储蓄养老的观点相反，这些家庭并没有为退休进行储蓄，而是希望政府提供大部分的养老金。如果这个观察结果有效，那么，中国的老龄化将会极大地制约政府的预算，而且将会影响这个以提高人民生活的物质条件为基础的政权。

一、到目前为止的养老金改革：?高额债务和公众的不满

中国人口不可逆转的老龄化趋势已是一个不争的事实。1990年到2030年，中国60岁以上的人口将会增长三倍，老龄人口将占全国人口的24%.2000年中国处于劳动年龄的人口和老年人口的比率为6.4∶1，随着出生率的日益下降，到2040年二者的比率将下降为不到2∶1.而且，到2030年，中国的年龄结构将会和今天的日本相似，但是个人平均收入却只有当今工业化国家的20%.尽管有些研究很早就注意到了中国人口老龄化的必然性，但现在才有学者开始探求这一问题的社会和经济后果。兰德公司一项最近的调查评估，中国政府在养老金、教育、医疗和政府债务的利息成本上的开支将由2000年占国内生产总值的7.5%上升到2025年的15.5%.这项评估的前提条件是假设中国政府将为65岁以上的公民提供一笔数额小但属全民性的养老金，相当于基本工资的20%.中国的老龄人口目前大约有1.3亿，预计到2040年将增加到3.97亿。这一严峻的数字给中国政府提出了一大难题，那就是如何为生活和医疗费用的巨额增长提供财政支持。

早在20世纪90年代，中国政府推行了一系列国家养老金制度时，就已经在间接地解决这一问题。当时的养老金制度比较直接的目标就是提供一些方式以解决国有企业大量下岗和退休人员的问题。与此同时，养老金改革也有一个长期的目标，就是在养老金款项支付中引入费用分摊这一要素。所有的国企职工曾经享受过几乎免费的养老金，与此不同，20世纪90年代的养老金改革将成本分摊给了中国公民和中国政府。以后退休人员的养老金主要来源于以下两种途径：一是由国家发放的基本津贴，二是职工在强制性的个人养老金账户中积累起来的津贴。20世纪90年代引入的个人养老金账户是养老金筹资模式的一个巨大转变。国务院发展研究中心2001年的一份报告认为，相比过去的企业福利，个人缴纳养老退休金这种观念就是一场“自我革命”。

原国家经济体制改革委员会副主任吴杰，1997年在上海一次国际会议上发表的政策演说里解释了个人养老金账户背后的想法：

“建立个人养老金账户体制后，工人们改变了原来的想法，由原来的为别人交养老金到现在为自己交养老金，交或者不交，交多交少，都直接关系到自己以后退休的收入。养老金账户属于工人个人所有，根据规定，养老金的金额可以转让，部分可以继承。这有助于提高工人的自我保障意识，激励工人努力工作。”

在这个新的体制下，所有城镇企业职工都有资格领取养老金和获得其他形式的社会保障，比如医疗福利和失业救济；但同时他们必须向个人养老金账户缴纳约为工资的8%的养老金。而企业和公司需向该账户另外缴纳相当于职工工资3%的金额。中国政府是在世界银行的顾问和工作人员的推荐下采用了个人养老金账户体制。

用“城镇企业职工”作为获取养老金的资格标准扩大了缴纳养老金人员的范围，也使其执行复杂化。该制度试图覆盖所有公司（不管是国有的、集体的，还是其他形式的公司）的职工，只要该公司位于城镇地区。通过扩大养老金覆盖范围，从国企职工扩大到所有的城镇企业职工，该制度成功地将养老金缴纳人数从1989年的4800万扩大到了2003年的1.16亿。随着数百万的农民工涌入城市以及随着乡镇企业改制成为城镇企业，养老金潜在缴纳人数迅速增加。但是，该制度的覆盖范围只限于“城镇企业职工”，这就意味着将乡镇和村办企业的员工排除在外。此外，城镇企业的兼职工作人员和临时工所处的地位模棱两可，加上一些小公司的企业管理者可以相对容易地逃避养老金制度，这就意味着，有多达50%的城镇劳动力没有享受到养老金制度，尽管这些人在法律上本该有权利享受。随着养老金制度覆盖面扩大――广大职工拥有个人养老金账户――中国政府未来在养老金上面的资金缺口很大。养老金的债务问题由此而产生。

以下三项证据让我们了解到中国政府养老金债务的规模。首先，养老金开支占国内生产总值的比重从1990年到1999年增加了三倍，从0.8%上涨到2.4%.养老金开支的增长明显地反映出在那个时期领取养老金人数的增长（大约从1000万涨到4000万），但这一增长还表明，中国政府已经逐渐进入了养老金筹资者的角色――尽管政府原本打算让个人承担更多的责任来为养老进行储蓄。置换率（退休金占过去收入的百分比）估计为77%，退休金占人均GDP 的百分比为99%――这一数字比世界上任何一个地方都高，除了中东地区。

为了给退休金筹集资金，中央政府继续调动上百亿资金补贴地方。从1998年至2001年，这些补贴估计共达1170亿元。中央政府的拨款破坏了养老金改革的如下目标：削弱政府作为退休金主要提供者的财政地位。这些来自中央政府的所谓一次性拨款，被用来填补地方养老金的缺口，而中央政府是极不愿意下拨这些补贴的。中国政府担心这些补贴会降低地方政府筹集养老金资金的积极性，会让地方政府产生期盼，认为中央总是会下拨这种补贴来解救他们。

最终，中国政府给自己背上了大量的“社会养老金隐性债务”。这些债务大部分是由于地方养老基金从个人养老金账户中支取了数量未知的钱来支付退休金造成的。而职工缴纳费用的个人养老金账户（始于1991年）中本身却没有实际现金。1995年，国务院的规定允许地方政府利用个人养老金账户资金来支付离退休人员的退休金，这一做法得到了普遍的实行。结果，20世纪90年代后期，当地方政府把个人养老金账户基金和基本养老金福利基金结合时，1亿养老金参与者的个人养老金账户被“掏空”。现在那些从90年代初期就缴纳养老金的职工已经接近退休年龄。中国政府将不得不既支付最低的养老金金额，又支付随着个人养老金账户中的复利（compound interest ）储蓄和逐渐增加起来的金额。“养老金隐性债务”或者目前中国政府对在职人员未来福利的欠账，至少达到2至7万亿元人民币。养老金隐性债务最高估计占到中国国内生产总值的85%以上。

政府负担着大量养老金隐性债务是一件很普遍的事情，这种隐性债务反映了对缴纳个人养老金费用的未来数代退休人员的欠账。例如，美国政府采用的是扣除在职人员的部分工资来支付退休人员的养老金。这就是现收现付制养老金（pay?as?you ?go pension）的本质。养老金改革促使世界各国注意到即将来临的养老金隐性债务的积累这一危机，因为退休高峰的来临既使劳动力缩减，又削弱了养老金收入来源的基础。中国同样也面临在职人员和退休人员比例不断缩小的问题。然而，中国已经负担了大量的、与经合组织国家规模相当的养老金隐性债务，这一事实很重要，因为，尽管中国已经大张旗鼓地进行多项养老金制度改革，这些隐性债务仍然表明中国实际采用的是现收现付的养老金制度，这就极大地增加了政府对更多公民的债务。

除了养老金的长期债务问题，中国政府还面临即将到来的老龄化人口高峰带来的各种短期挑战。在一些国外的援助计划的指导下，中国政府委托很多的项目组对人口老龄化和养老金制度改革对于经济、社会和政治的影响做详细的分析报告。这些报告，连同中外人口学家、经济学家、政策分析师所做的报告，不断地使人们担心中国政府不能承担由人口老龄化带来的财政，甚至是政治上的压力。

养老金制度改革未来无法为退休和下岗人员提供福利这一可能性会威胁到中国共产党维持社会稳定的执政目标。在上世纪90年代，就有退休人员和由于企业倒闭而被迫退休的职工抗议不发放养老金福利和遣散费分配不公。威廉。赫斯特和凯文。奥。布莱恩写道，养老金似乎成了一个“国家和企业对于职工多年辛苦工作的象征性认可”。退休人员同样也会利用一些法律或半法律性质的途径来弥补其不满和追求正义。这些退休人员包括在低收入和低消费的指令性经济体制下辛苦工作，因而得到了一份有保障的工作和福利作为回报的数代工人。这一群体似乎获得了城镇人口的大量的同情和支持。1996年一项针对上海和广州城市居民的社会调查发现，90%-96%的受调查者同意或非常同意以下两点：“为了确保社会稳定，政府有义务为在上海和广州工作的职工提供退休养老金”，“为了保障最低生活标准，养老金应该结合当地生活水平发放”。受到公共资助的养老金在中国似乎和在其他福利国家一样受欢迎，而对养老金进行调整的举措看起来也同样有争议。

从宽泛的角度与先进的市场经济国家进行深入的对比，中国的养老金体系不再适应正在快速城市化的市场经济的现实。包含养老金和医保在内的社会福利在被称为“一个国家，三种体制”的制度安排下运作。党和政府官员享有和以前一样丰厚的福利，所有的费用包含在预算进程中。农村居民――尽管有些实际已在工业部门工作――一般未被任何养老金和医保项目所覆盖。改革局限在城镇区域，城镇国有企业曾经提供“从摇篮到坟墓”的福利，现在这些企业将这些功能以及养老金和医保费用转移给了政府。因为关于谁能够被划分为“城镇企业职工”的定义存在着不确定性，所以仅约半数城镇工人被社会保障所覆盖。兼职的工人、个体户、在郊区的企业打工的农民工，还有其他类型的雇员，本应被养老金制度所覆盖，却未能参与。

政策精英们逐渐意识到养老金改革需要获得公众支持。在2000年的《战略与管理》杂志上有一篇关于养老金改革的文章认为，一场公众信心的严重危机正在严重削弱养老金改革。作者指出好多职工怀疑他们退休时能否拿到养老金。公众对于能否拿到雇主存入养老金账户的那笔钱持悲观态度。而且，对于那些被解雇的工人以及由于企业破产而失业的工人，不存在任何政策条款规定如何支付养老金账户。该文的作者认为公众信心的危机延伸到各种类型的工人，