王海娟 贺雪峰“：资源下乡与分利秩序的形成

【内容提要】 资源输入时期，国家向农村输入大量项目资源，国家与农民关系发生了重大变化。探讨下乡资源的分配和使用逻辑，能够更加深刻地考察新时期国家与农民关系。研究发现，在项目资源分配环节，特殊主义的项目资源分配模式形成了资源分配的权力―利益网络；在项目落地环节，钉子户崛起引起了村庄精英替代。这种资源分配和使用的样态可以用“分利秩序”这一概念来概括。分利秩序是一种非正式的资源分配规则，它以“权力”为分配中介，具有广泛性、隐蔽性和自我稳固性的特征，其结果是公共资源的“私人化”。这种结构化的利益分配模式吞噬了大量国家资源，导致基层治理内卷化。深入考察还会发现，在资源汲取与输入中，国家与农民的关系形态是由农村社会的组织程度决定的，因而将农民组织起来是解决资源输入过程中所存在问题的根本办法。

【关 键 词】国家与农民关系/资源下乡/乡村治理/分利秩序

一、资源汲取与输入中的国家与农民关系

国家资源的汲取、分配和使用问题，是国家与农民关系的核心问题。自近代开始的民族独立与现代化建设事业，国家从农村汲取大量资源，国家与农民的关系也是围绕着资源汲取而展开，这一时期的国家与农民关系得到了系统而深入的研究。取消农业税费10年来，国家向农村输入大量资源，新型的国家与农民关系形态和逻辑开始进入研究者的视野，成为新的研究主题。

19世纪末期，面对西方国家的入侵，中国不得不以现代化作为回应，而城市和工业发展不足决定了中国政府只能从农村汲取资源发展现代化事业。当时，国家试图通过政权建设将权力延伸至乡村社会汲取资源，但因为“权力的文化网络”瓦解，出现了“赢利性经纪”替代“保护型经纪”的局面，导致了国家政权建设内卷化[1]。在取得现代化成果之前，资源的低效汲取和政权合法性降低的严重后果吞噬了政权建设的所有成果，农民无法忍受农村的破败和压榨，成为反抗政权的力量，农民反抗的结果是政权的更替[2]。

新中国成立意味着中国解决了民族独立问题，但作为一个落后的农业大国和后发现代化国家，中国只能继续从农村汲取资源进行现代化建设。这一时期，人民公社制度极大地加强了国家能力、尤其是国家汲取能力的建设，国家有效地从农村提取了大量用于现代化建设的资源。中国不仅在自力更生的基础上建立起完整的现代国民经济体系，基本上实现了社会主义工业化目标，而且极大地改变了农村社会内部的生产结构和生活状况[3]。这一时期，虽然国家向农村汲取了更多资源，但是它使国家政权建设摆脱了内卷化的困境，国家与农民之间没有形成尖锐的对立关系。

农业税费时期，国家为了提高经济发展速度和更好地建设现代化事业，通过下达达标升级任务以调动地方政府的积极性。在财政资源匮乏的情况下，县乡村基层组织只能向农民收取税费才能完成上级下达的任务。虽然这个时期国家从农村汲取的资源远远少于人民公社时期，但处于发展主义意识形态和积极行政的压力下，县乡村组织形成了乡村利益共同体，中国再次出现了与民国时期相似的“税收增加而效益递减”的基层政权建设内卷化，表征为世纪之交严重的“三农”危机以及国家与农民关系极度紧张。

21世纪初，国家取消了农业税费。学界普遍认为，农业税费的取消使得资源汲取所带来的问题也将一起消失了，即利益共同体的瓦解、基层政权内卷化的消解，以及国家与农民冲突关系的消失。与此同时，国家开启了“城市支持乡村，工业反哺农业”战略，基层政权从汲取型转变为输入型，国家与农民之间“取”与“予”关系发生了根本改变。学界和政策部门进一步推论，有了国家资源的输入，不仅县乡村基层组织可以从沉重的农业税费收取任务中解脱出来，而且真正意义上的村民自治的实现有了坚实的经济支撑和民主决策内容，从而能为农民提供生产和生活所需的公共品。同时，县乡政府的利益和农民的利益具有了一致性――向上级争取资源和优化配置本乡本土资源是乡镇政府和农民共同的基本目标，基层政府必然转向服务型政府。

然而，一批学者深入到资源下乡的具体实践中发现，国家资源输入并没有从根本上解决“三农”问题，国家与农民关系并没有好转，反而出现了与“乡村利益共同体”不同的“分利秩序”，①产生了与“基层政权内卷化”不同的“基层治理内卷化”。可见，学界和政策部门对国家与农民关系的推论为时尚早。随着国家每年向农村输入越来越多的资源，深入和系统地研究新时期国家与农民关系的实践形态具有重要现实意义。分利秩序是资源输入时期的资源分配规则，本文采用分利秩序这一概念来探讨新时期国家与农民关系的转变及其存在的问题。具体而言，本文主要从资源下乡的分配和使用过程中各利益主体的行动逻辑和互动过程，考察当前数额巨大的下乡资源的分配规则和特征，并探讨分利秩序的形成逻辑、性质、特征和运作机制，进而深化国家与农民关系的研究。

二、资源下乡及方式

随着国家财政实力的不断增强，为了解决后税费时代基层治理资源匮乏的困境以及推动农村的现代化变迁，中央和各级政府向农村输入了大量的财政资源。本文的“资源”是指中央与各级政府通过财政转移支付等方式向农村输入的财政资源，包括县乡村三级组织正常运转的经费、农村的公共品供给和公共服务资金、农村经济发展和新农村建设资金、农民医保和养老保险等社会保障资金以及国家减灾救灾资金等。国家每年输入到农村的财政资金达万亿元以上，改变了自古以来国家向农民汲取资源的传统，国家与农民的关系从自下而上的资源汲取转变为自上而下的资源输入。

下乡资源主要分为两种类型：一种是直接分配给农户的一般性转移支付资金，如粮食补贴资金和农村养老、医保资金等。这种类型的资金具有普惠性，资金分配有明确的标准和条件，资金使用的瞄准率较高。另一种是专项资金。这类资金主要为农民提供公共服务和用于扶持农村发展。专项资金经过分配和使用，转化为农民能够普遍分享的公共品和公共利益。这种类型的资金具有竞争性特征，资金分配的标准和条件较为模糊。两种类型资源的分配和使用形态存在较大的差异性，本文考察的对象是第二种类型的资源。在第二种类型的公共资源中，除了干部工资和基层组织的日常运转经费之外，几乎所有的农村发展和公共服务资金都通过项目输入到农村之中，这类资源也可以称为项目资源[4]。

既有的研究普遍认为，资源汲取时期基层组织的自利行为难以有效监控导致了资源低效汲取[5]，因此通过项目制度的理性化消除所有不稳定因素，就能够实现项目目标并产生项目绩效。根据这一思路，中央政府采用普遍主义的项目制度分配和使用资源，试图通过形式理性的设计和程序技术的控制直接干预公共资源的使用[6]，消除资源分配和使用中普遍存在的变通行为。因此，项目不仅承载着资源量，而且作为一种资源输入制度具备一套规范化的项目申报体系、审计体系以及科层化管理规范，从而能为项目资金的分配和使用提供一整套普遍主义的制度规范。

国家通过项目向农村输入资源，对基层组织的行为逻辑和乡村社会产生了重要影响。农业税费取消使得基层政府财政空壳化，自上而下的财政转移支付成为中西部地区县乡政府唯一的财政来源。但是财政转移支付只够维持基层组织的日常运作，无法为农民提供公共服务，有时甚至因为资源匮乏难以执行上级的政策，更难以做出政绩。当国家的项目资源输入农村时，基层组织需要完成自上而下下达的各种项目所规定的任务才能获得升迁和奖励，才能够为农民提供公共服务、拉动地方经济发展等。因此，通过“跑项争资”获得国家资源填补地方财政缺口、发展公共事业已经成为地方政府的共识[7]，申请和管理项目取代农业税费收取成为当前基层组织的中心工作，“大跑大项目大发展，小跑小项目小发展，不跑没项目没发展”[8]。由此，基层治理围绕着项目资源的分配和使用而展开，作为项目资源落地的乡村社会也因此受到了较大影响，这也是本文选取项目资源为考察对象的原因。

三、特殊主义的资源分配模式与权力―利益网络

项目资源分配的场域和主体具有复杂性和特殊性，多种因素会重塑普遍主义的制度实践，从而影响项目资源的分配规则和样态。因此，要探究具体实践中的项目资源分配模式，需要考察资源分配的场域和主体的特征、行为方式以及利益主体的互动关系对项目资源分配逻辑的影响。

1.特殊主义的资源分配模式

项目资源不能按照政府间行政分配模式进行分配，也不可能普惠式地分配给所有村庄，只能分配给一部分村庄和农民。由于农村社会的非规则性与异质性，数亿分散的农户对项目资源的需求具有较大的差异性和多样化特点。国家在项目资源分配时无法充分获得需求偏好、配给额度、瞄准目标、优先对象等信息，无法使用一套标准化的甄别机制来分辨农民的需求程度。如果按照普遍主义的项目制度分配资源，不仅会导致供需错位，降低资源分配的瞄准率，而且可能因为项目分配与农村实际情况脱节导致激励不足，极大地降低基层政府和农民的积极性。即使将项目资源分到具体村庄，项目落地与实施也将遭遇基层政府和农民不支持的困境。

国家依靠有限的人力和资源无法甄别数亿分散农民动态的、差异化的需求，这就使得项目申报和审批所要求的技术化和规范化在农村失效。因此，在项目资源具体分配过程中，国家只能允许地方政府采取灵活性、特殊性和自主性的特殊主义资源分配方式。换言之，当国家没有将农民组织起来时，由于缺乏与千差万别的农民进行制度化交易的手段，国家不得不给予基层政府以变通空间。如此，特殊主义的资源分配模式就代替了普遍主义的项目制度。

2.资源分配的权力―利益网络

由于无法按照标准化的指标和规则分配项目资源，政府官员和政府组织在项目的分配上就有了较大的决策权，在一定程度上可以按照主观意愿分配资源，且政府官员和政府组织的行政级别越高，调配的项目资源就越多。在项目资源分配中，特殊主义的资源分配模式为政府官员和政府组织的自主性和自利性提供了扩展空间。

普遍的现象是，追求政绩的政府官员将项目资源分配到自己联系的村庄打造“典型”，从而获得上级政府的奖励和升迁机会。县乡政府组织在对项目资源进行打包处理时，将项目资源与小城镇建设、招商引资捆绑在一起，尽可能利用项目资源服务地方发展目标。如此，地方政府组织通过国家资源输入将农村的存量资源释放出来，既能够快速完成上级政府的GDP考核任务，又能够在任期内做出政绩，还能够在农村的存量资源变成流量资源的过程中获得“定额租”。如果没有官员政绩或者政府组织发展的考虑，政府官员更加倾向于将项目分配给那些与自己有关系的村庄或者个人。

在自上而下的资源输入过程中，农村社会中的利益主体并不是被动地接受这些下乡资源，而是会利用自身的资源积极地自下而上争取资源。村干部、经济精英以及拥有关系资源的群体，凭借体制性权力、资本和关系等优势资源影响项目资源的分配。

具体而言，村干部凭借体制性权力，既可以在做项目的过程中通过工作经费、奖励以及承包项目工程和经营项目等方式获得利益，还可以利用项目自下而上地申请这个平台，与上级政府建立更多的关系，从而为个人或其企业发展积累人脉关系和信息。一些拥有关系资源的人也可以利用与政府官员的人脉关系申请项目资源，然后自己承包项目工程，或者将项目工程转包给其他人而获取中介费用。另外，项目的竞争性使得其他的经济精英凭借自身的资本优势获得了影响项目资源分配的途径。中央和各级政府部门为了激励地方政府的积极性，