董昕：中国农民工住房问题的历史与现状

鉴于目前对中国农民工问题的研究缺乏历史发展脉络的分析，本文通过对历史文献数据的挖掘、相关政策的梳理、大规模调查的分析以及逻辑推演，回顾了1978～2011年以来中国农民工住房问题的发展历程。虽然不同的学者和政府部门采用的调查方法存在着差异，但是却仍然可以反映出不同阶段农民工住房问题的共性。研究发现，中国农民工住房问题的发展阶段，与中国城镇住房市场的发展阶段更为一致，而不是与中国农民工群体发展的阶段更为一致。

一、问题的提出

中国的农民工住房问题是近几年来的新兴研究领域。对中国农民工住房问题的研究呈现出两大特点：一是研究内容以现状为主；二是研究层面以个别城市为主。研究内容以现状为主，多采用从现状分析到成因分析再到政策建议的研究模式[1-2]。研究层面以个别城市为主，如梅洪常等对重庆市农民工进城在就业、安居方面现状的调查与分析[3]；马万里和陈玮对杭州农民工基本住房状况的调查分析[4]；张智对北京市农民工住房情况的调查研究[5]；农民工城市贫困项目课题组对北京、广州、南京和兰州的调查研究，具体涉及农民工在务工城市的住房状况以及工资水平等影响因素[6]。这主要基于两方面的原因：一方面是官方统计数据不支持，另一方面是非官方调查规模小、持续难。农民工的统计数据可谓十分匮乏，尤其是全国层面的统计数据，国家统计局在2008年年底才建立了农民工统计监测调查制度。学者自行组织的调研由于人力物力等的限制规模较小，往往局限于个别城市的农民工住房情况，而且难以长期跟踪调查。这在某种程度上也造成了对中国农民工问题的研究缺乏历史发展脉络的分析和全国宏观层面的把握，而这正是解决农民工住房问题不可或缺的基础性研究。本文以历史视角和全国层面为侧重点，通过对文献数据的挖掘、相关政策的梳理、大规模调查的分析以及逻辑推演，来研究中国农民工住房问题的历史与现状。

二、中国农民工住房问题的发展历程

农民工住房问题的产生与变化，一方面与农民工群体的发展息息相关，另一方面也与城镇住房市场的发展密不可分。

中国农民工群体的产生与发展是伴随着中国宏观经济制度的变迁和微观经济发展的需求而进行的，中国农民工的发展历程也随着一些标志性政策或事件的发生而呈现出阶段性的特征。中国农民工作为一个社会群体出现在1978年改革开放以后，发展至今已有30多年的历史，其间经历的关键性节点主要有三个：其一，是1992年邓小平的南巡讲话；其二，是1997年的东南亚金融危机；其三，是2004年“民工荒”现象在全国出现。以这些标志性的政策或事件为关键节点，可以将农民工的发展历程划分为四个阶段：1978-1991年，农民工的初步发展阶段；1992-1996年，农民工的快速发展阶段；1997-2003年，农民工的缓慢发展阶段；2004年至今，农民工的公平发展阶段。

从1978年改革开放至今三十多年的时间，中国城镇住房市场的发展经历了从计划经济向市场经济的转变。其间，有两个关键性的节点：一是1998年住房分配货币化改革，二是2007年保障性住房被重新赋予重要地位。这两个关键性的节点将中国城镇住房市场的发展划分为三个阶段：即1978-1997年的住房由福利分配向市场配置的过渡阶段，1998-2006年的住房高度市场化阶段，以及2007年至今的加强政府住房保障阶段。农民工是城镇低收入群体的重要组成部分，农民工的住房问题是城镇住房领域的重要问题，农民工住房问题产生与变化的阶段性特征也基本同城镇住房市场的发展阶段相一致。

农民工的住房问题的阶段性变化特征从当时学者或政府部门调查的结果也可以得到印证，虽然不同的学者和政府部门采用的调查方法存在着差异，但是却仍然可以反映出不同阶段农民工住房问题的一些共性。

1.住房市场化过渡阶段(1978-1997年)，农民工的住房问题并不突出，政策基本空白

1978-1997年，是中国城镇住房从福利分配向市场配置过渡的阶段，也是农民工群体的初步发展阶段和快速发展阶段。这一阶段，农民工的住房问题并不突出，农民工的相关政策仍然聚焦于能否进城、能否留城方面，住房方面的政策很少。这一方面是由于“离土不离乡”的农民工大多可以回乡居住，而“离土又离乡”的农民工大多由雇主提供“包吃包住”的住宿条件，住房支出普遍较低；另一方面是由于农民工单身进城的多，家庭随迁的少，对住房条件的要求较低，“包吃包住”的集体宿舍基本可以满足居住需求，相比而言，就业机会、工资水平和工伤事故等问题更为严峻。与此同时，中国的城镇住房制度改革正处于探索阶段，住房从福利分配逐渐向市场配置过渡，住房商品化尚未完全实现，自然也不会出现住房价格与城镇居民收入水平的背离。因此，农民工的住房问题就显得并不突出，自然关于农民工住房的政策也就很少出台。

农民工的住房来源主要依靠回村居住或单位提供宿舍，靠租房来解决住房的农民工比例很低。从当时学者或政府部门调查的结果看，回村居住或单位提供宿舍的大约占70%―80%，而租房的大约占10%―20%。(1)农民工的初步发展阶段，“离土不离乡”的农民工较多。对于“离土不离乡”的农民工来说，大部分因为工作地与原居住地较近仍能回村居住；少部分没有宿舍离家又远的农民工，有的借宿在亲友家，有的在镇区建房、买房、租房，但比例很低。有学者的调查结果证明了这一情况，如：1987年对内蒙古翁牛特旗6个城镇的1 300户镇区家庭的调查发现，农民工集中的镇机关和企业雇用的合同工、临时工中有78.7%的人晚上回村居住[7]。(2)随着农民工群体的发展，“离土又离乡”的农民工逐渐增加。对于“离土又离乡”的农民工来说，由用工单位提供宿舍是解决其住房需求的主要方式。这一时期，“进厂”是大多数农民工离开土地后的出路，而“包吃包住”再加上每月几百元的工资，则是进厂的“标准”待遇。如1994年对深圳、珠海、东莞、中山、南海和广州6个市149个工厂的1 021份问卷反映出，有82.9%的人住工人宿舍[8]。同年，对湖南岳阳市196个农民工的调查结果显示，63.77%的农民工住单位集体宿舍[9]。1997年对湖北宜昌市346个外来民工的调查问卷反映，有86.1%的人居住在厂家或企业提供的集体宿舍[10]。《中国工会统计年鉴1998》中的1997年中国农民工问题调查数据显示，由单位提供集体公房的占68.7%。

农民工的住房支出相对于收入而言较低。根据相关文献数据进行大致的推测，当时的农民工住房支出占其收入的比重应该低于10%。这与大多数农民工由雇主提供住宿或回村居住有关，即使需要通过租房解决居住问题的，由于当时的土地市场和房地产市场尚处于初步形成阶段，房租价格也是较为低廉的。《中国工会统计年鉴1998》中的1997年中国农民工问题调查数据反映，每月工资收入最为集中的分档是400元～500元占19.7%，600元～800元占19.7%，而进城务工交通及住宿费支出最为集中的分档是20元以下占21.5%、20元～50元占24.6%。1997年对湖北宜昌市346个外来民工的调查结果是86.1%的人居住在厂家或企业提供的集体宿舍，相应的月住宿支出在5元以下[10]。

农民工的住房条件较差，但住房满意度较高。这主要是由于这一阶段的农民工举家进城的少，进城务工的主要目的是挣钱寄回农村家乡，而对在城市的生活条件要求不高，大多认为能满足基本的生存需要就行。1994年对深圳、珠海、东莞、中山、南海和广州6市1 021个打工者的调查结果显示，其所住房间的大小平均为26.0平方米，而房间里的居住人数平均为12.6人，人均居住面积只有2平方米，但认为自己的住房条件很好或较好的打工者占62.5%[8]。1994年对湖南岳阳市农民工的住房条件的调查发现，在建筑工地干活的民工一般都住在工地的简易工棚里；而农民工居住的单位集体宿舍普遍存在着住房拥挤，卫生状况、采光、通风及干湿状况较差的情况[9]。《中国工会统计年鉴1998》中的1997年调查中，认为劳动环境和居住条件差是进城务工后最易引起苦恼的农民工仅占2.4%，远远低于认为最苦恼的是城乡贫富悬殊(占41.3%)、节假日思念亲人(占38.4%)。

关于农民工住房的政策很少。其中，较有影响力的政策是1984年国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，通知中提出地方政府要为到集镇落户的农民和家属建房、买房、租房提供方便，建房用地要按照国家有关规定和集镇建设规划办理。可见，对于这一阶段农民工向集镇的转移，国家政策是持鼓励态度的。

2.住房高度市场化阶段(1998-2006年)，农民工的住房问题不断累积，政策仍然较少

1998-2006年，是中国城镇住房高度市场化的阶段，也是农民工群体发展速度放缓并逐步走向公平发展的阶段。这一阶段，农民工的住房问题不断积累，农民工的相关政策还是更多地关注就业限制、工资拖欠等方面，住房方面的政策依然较少。一方面，随着房地产市场的逐渐发展，住房价格不断上涨；另一方面，农民工的住房消费仅被作为经济增长点来看待，而忽视了低收入农民工的住房困难需要政府提供保障，加之农民工进城后的就业范围不再局限于“包吃包住”的行业和家庭随迁比例提高，单纯依靠市场已经难以解决农民工的住房问题。因此，在此阶段农民工的住房问题正在不断地积累和膨胀。

农民工的住房来源中租房的比例不断提升，而单位提供住宿的比例不断减少。从当时学者的调查结果看，有的城市农民工租房居住的比例已经超过了居住在单位或雇主提供宿舍里的比例。如2002年对南京市578名农民工的调查发现，租房者占59.69%，住单位宿舍者占10.38%[11]。2004年对浙江省杭州、温州、台州、嘉兴、绍兴、宁波和金华7个地区的718份调查问卷显示，有36.35%的农民工住在单位提供的集体宿舍，49.79%的农民工与别人一起租房子[12]。2005年对南昌市897位样本农民工的调查结果是：租房的占47%，集体居住的(包括居住在工厂、企业内部和建筑工地临时居住点)占33%[13]。2006年对上海市农民工抽样调查(样本数为1 026)资料显示，住在出租房的占68.0%，单位宿舍的占15.6%[14]。

农民工的住房支出相对提高。根据相关文献数据进行大致的推测，当时的农民工住房支出占其收入的比重约为10%～20%。这与中国城镇住房市场化进程有着直接的关系，住房的市场化程度不断提高，住房销售价格和出租价格上涨，而单位提供宿舍的比例不断减少，住房更多的实物福利转化为货币收入，相应地住房支出占收入的比重也随之提高。2002年对南京市578名农民工的调查结果显示，农民工的月均消费580元，其中吃饭开支占34.72%，房租占27.96%，月均房租支出占月均收入的比例为19.07%[15]。2006年对南京、镇江、常州、无锡、苏州、扬州、泰州和南通等8个城市1 816份农民工问卷的分析表明，人均月房租水电费为174.38元，一年约1 556元，占人均年消费总额的21.20%，占人均年收入的10.71%[16]。

农民工的住房条件依然较差，住房满意度下降。居住地主要集中于城乡结合部及“城中村”，一些城市边缘地带形成了以地缘、血缘为纽带的外来务工人员集中居住地，如“新疆村”、“安徽村”、“浙江村”等；居住面积小，环境质量差的情况普遍存在。2002年对南京市578名农民工的调查发现，所住房子的面积在7平方米以下的占20.2%、在8平方米～20平方米之间的占39.4%，即有60%的人所住房子的面积在20平方米以下，而且80%左右的人是多人合住点击此处阅读下一页)