农村集体土地产权制度改革的路径建议

编者按：此文为《关于农村集体土地产权制度改革政策建议》的附件二

中国“三农”问题的症结主要是农村土地制度问题。因此，农村集体土地产权制度改革应该是整个农村集体产权制度改革的重中之重。

由于农村现有的集体土地类型较多，用途各异，与农户的产权关系也亲疏不同，稍有不慎，指导政策上就会出现失误。比如，现有农村集体土地按照大类区分，一般则可被分为耕地（含养殖水面）、山林（含草场）、四荒地、农业建设用地（主要指农牧渔场用地以及已修建或规划中拟修建的农村道路、农田水利和永久性晒场等常年性工程设施用地等）、非农建设用地（主要指已建设或规划中拟建设的乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地以及工商业开发用地）和宅基地等六大类。值得注意的是，每种类型集体土地与集体经济组织的成员，即农户在产权关系上其实都是不一样的。

在这六大类集体土地中，耕地（含养殖水面）、山林（含草场）类土地资源基本上已被该集体经济组织成员农户按照不同承包合同年限所承包。这类土地产权与承包农户关系极为密切，在承包期限内具有明显的独占性和排他性。其次，农业建设用地中有相当一部分是直接为农业生产服务的土地，如某些乡村水利设施、田间道路和公用晒场等。由于这类土地所处的自然条件和地理环境不同，此类土地资产的受益人也不同，即是说，即便在同一个村集体经济组织内部，这类土地产权可能只会让某些成员农户受益，而与其他某些成员农户几乎不产生产权受益关系。因此，这类土地在同一集体经济组织的不同成员之间的产权关系也是不一样的。

宅基地的产权关系就更为特殊。由于宅基地早已与居住其上农户的居住权和宅基地上的房屋财产权紧密结合起来，甚至有不少还具有某些家族遗产传承性质，其产权关系在集体经济组织内部显然更具独占性和排他性。而非农建设用地也叫农村经营性土地，在同一集体经济组织内部，其土地产权关系在集体所有成员中则最呈均等化。

我们觉得，在进行农村集体土地产权制度改革时，对不同类型集体土地的产权关系进行细化分析非常重要。因为每种类型集体土地的产权对于同一集体经济组织内的不同成员农户，其重要性是有很大区别的。为了防止改革中造成产权关系新的不明，我们应该根据不同的土地类型分类进行农村集体土地产权制度改革。

产权是财产所有权关系的法律表现形式，而财产所有权就是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。根据这一原则，如果某类集体土地已被该集体经济组织内的某些成员农户在一定期限内所占有、使用并因此而收益的话，那么在法理层面就表示这些集体经济组织成员农户在一定期限内就拥有了该土地资产的所有权。比如，《物权法》94条规定，所谓不动产（土地是最大的不动产）的按份共有，就是指“按份共有人对共有的财产按照其份额享有所有权。”这也从现有法律层面认可了：如果我们真正按照按份共有原则进行集体土地产权制度改革，那么我们就应该认可作为集体土地产权按份共有人的农户，对产权改革中确认给自己的那部分土地的产权份额“享有所有权。”

我们现在的《土地承包法》规定是耕地承包期限三十年，草地和山林三十至七十年不等，同时中央政府也一再宣称农村土地承包关系长久不变，很多地方政府还出台了承诺农民土地承包关系长久不变的政策法规。这表明，现行土地资产如此长久的承包期限没有也不会对该土地资产所有权归属承包农户构成法理上的障碍。

作为集体经济组织的成员，农户本来是集体经济的一个最小经营单位，将某些类型的本来就由农户通过长久不变的承包制去行使占有、使用和收益权益的集体土地所有权确权到农户身上是符合法理的，并不会从整体上改变农村土地实行集体所有制的性质。那种担心将承包土地所有权确权给集体经济组织成员农户的做法是颠覆集体所有制的想法是多余的，也是不必要的。

其实，我国在工商业领域对国有资产进行所有制改革也正是从产权制度改革才开始逐步走向建立现代产权制度的。上世纪九十年代中期，中央政府颁行了《公司法》，开始推行企业所有权，也即产权制度的改革。党的十六届三中全会推行的国企产权制度改革最终使得我国企业产权制度由单一全民所有制产权制度逐步演变成为现在的这种包括国有产权、私有产权以及法人产权等混合所有制产权在内的多元化产权制度体系。国有企业也从国家承担无限责任的大面积亏损企业逐步转变成根据其资产多寡而能够承担有限市场经济责任和义务且普遍盈利的独立企业法人。国有企业产权制度的改革还将数以万计的国有企业以转让或出售国有资产及其债权债务等方式改制成民营企业，受让对象绝大多数就是原国有企业的职工和管理人员。

当然，国企改革也存有很多问题。其中最大失误就是产生上亿计下岗职工。这些国企职工无缘持有改制后的国企股权，结果大多成为城市失业人群和贫民。因此，我们在这次集体所有制土地产权改革时，必须牢记这一历史教训，绝不能重蹈国企改革的错误，让任何一个农民或农户因我们的政策失误而无法享有完整的集体土地产权。人们会问，国有资产改制都能最后确权并将完整产权归企业职工所有，那为何集体土地产权制度改革就不能将集体土地产权也让集体经济组织的承包者农户所享有呢？

我们认为，集体土地产权制度改革并进行产权股份化分置时，应解放思想，总结国企改制的经验，根据集体土地的不同类型及其所具有的不同独占性和排他性以及根据这些土地资产历史和现实上被集体经济组织成员农户所占有、使用和收益的状况，进行分门别类而不是大呼隆的集体土地产权制度的改革。这样的多元化土地产权制度的设计和安排不仅能更好地维护和保障农民的土地权益，而且也能更好地适应产权形式多样化市场经济发展的要求。

据此，我们拟将农村非农集体建设用地与四荒地以及规划中可作为农牧渔场开发的农业建设用土地划为一类（以下统称农村经营性土地），而耕地和部分农业建设用地（即那些已建或拟建的服务于耕地、养殖水面、山林和草场的水利设施、山塘、农作道路和公共晒场等）则可作为另一类（以下统称农村农业土地）。宅基地因其与农户房产权利密不可分的特性而另行单独划为一类（以下统称农村住宅土地）。可针对这三大类集体土地进行分门别类的产权制度改革。

（一）农村经营性土地产权制度的改革路径

将农村非农集体建设用地与四荒地中以及部分可作农牧渔场开发的农业建设用地划为一类，统称为农村经营性土地，是因为这几种集体土地都属于经营性土地资产，其独占性和排他性都比较弱，而其作为公益性甚至工商业性开发的市场价值或潜在市场价值则都比较高，易于推行集体产权按人均等化按份共有产权制度改革，也更有利于进行专业化经营管理以获得更大的经济和社会效益。

改革开放以来，我国工商业得以迅速发展，城镇化进程也愈益加快，导致对农村集体非农建设用地的市场需求激增。上世纪八十年代，沿海地区乡镇企业发展和小城镇建设所利用开发的土地大多来自农村集体非农建设用地而不是城市政府的征地。资料表明，浙江、江苏、福建和广东很多县市中小城镇建设用地总面积中约有80%左右来自于集体非农建设用地。不仅如此，某些大城市的扩容也在很大程度上依靠集体非农建设用地的开发。比如，杭州市农民个人建房所占用的农村集体非农建设土地面积占到了整个杭州市郊土地的70%。而政府通过征地收归国有再行开发的土地仅占30%。可见，农村集体经营性土地其实早就半市场化了，只不过我们的政策故意忽略而我们的法律故意滞后罢了。

追求经济利益最大化是市场经济基本原则。如要发展农村市场经济让农民富裕起来，政府就得修改现行的那些不公平的有关土地的法律和政策，尽快让农村集体经济组织及其成员农户成为自己土地的真正所有权人，掌握集体土地产权经营的自主权，允许农村经营性土地上市交易，自己则完全退出土地市场，不与农民争利。

政府退出土地市场，不再缠有土地商业利益，即可轻身上阵，根据相关的法律法规对土地市场进行规划和监管，保持土地市场的有序健康发展。政府除制定和颁行更加详实、科学和具有约束力的土地利用和发展规划外，还可根据经营性或非经营性、商业性或公益性、工业性或农业性等不同类型土地的交易确定不同的土地交易税、土地增值税和所得税税率对土地市场交易行为进行征税，以保障国家的额利益。对于涉及农户或家庭农场等扩大农业种植和经营规模的土地交易则可予以减免税收甚至提倡由国家政策银行或商业银行向购买方提供低息或贴息贷款等方式加以鼓励。退出土地市场后的政府将大有可为。

应该说，在农村现有的土地资源中，农村集体经营性土地的开发利用能给农民带去的比较利益显然是最大的。这类土地产权制度改革搞得越好，越符合市场经济规则，就越能合理配置当地的土地资源，吸引中小企业投资或联营办厂，促进当地土地、资本和劳动力的良性流动，获得更大的经济和社会效益。而我们发展城镇化，特别是发展中小城镇，倘不从法律和政策上彻底解放农村集体经营性土地这个生产力，也是不可能的。

在股权分配上，我们认为，这类以规划内村集体经营性土地资产为基础组建专门的土地股份合作社的股权，在实行按份共有产权制度改革时，可以考虑参考前些年各地集体产权制度改革的一般做法，即按照至少70%农民个人股和最多30%合作社法人股比例进行安排，以体现对农民土地权益的一种尊重。这里需要特别强调的有三点：

1．这类土地合作社的股权应按该村所有成年农民人头而不是农户（无论男女和婚否，也无论其有无未成年子女或有几个子女）进行分配，也叫个人股。这里体现的是按份共有原则下农民个人的权益，等同于国企改制中的职工股。

2．这类经营性土地合作社的股权分配是一次性的，仅在这次集体产权改制时将所有个人股权按当时每个成年农民公民身份作一次性分配。今后无论该村人口如何增减，都不再进行股权分配。因为集体产权改革中的农民个人股权已经包含了该持股人未成年子女或未来子女的财产权利。

3．这次集体产权改革必须允许农民个人股权与工商业企业的完全股权一样可以买卖、抵押和继承。这一条很重要，因为农民个人股权能否买卖、抵押和继承是衡量这次农村集体产权制度改革能否成功的一个重要标志。

（二）农村农业土地产权制度的改革路径

农村农业土地主要是指承包耕地（养殖水面）、草场、山林以及为其服务的部分农业建设用地，如原属集体所有的水利设施、田间道路和公共晒场等类型土地。与经营性土地不同的是，这一类土地因早已被集体经济组织成员农户所承包或为特定承包农户服务，在产权关系上与承包农户十分紧密，具有十分突出的独占性和排他性。再因农村农业土地产权制度改革还涉及农业现代化和国家粮食安全等国家产业政策问题，因此将其作为一个单独的土地产权制度改革体系不仅是成立的，也是必要的。

我们认为，农村农业土地的所有权应该在组建专门的农用土地合作社基础上同时按份确认给承包它的农户和农用土地合作社。

1．自集体化以来，承包农户的户主虽然是自然人，但根据《土地管理法》和《土地承包法》，农户本身一直是农村集体经济中的一个最小经营单元，通称“家庭经营”，承包了该集体范围内的一块耕地并经许可获得了一块宅基地在此建房长期居住，因此农户完全可被视作集体经济组织的一个极为重要的也是不可分割的组成部分。

2．产权是财产所有权关系的法律表现形式，