熊光清：制度设定、话语建构与社会合意――对“农民工”概念的解析

[摘 要] “农民工”这一概念存在许多不合理性，但是，由于对“农民工”的制度设定、话语建构与社会合意这三者都存在显著的自我复制能力，同时，这三者之间彼此相互不断强化和加深，从而形成了对“农民工”概念的“漩涡效应”。这种漩涡效应导致这一概念的活力不断增强，并强化了“农民工”群体“非工非农”、“亦工亦农”的尴尬社会身份和边缘化的社会地位。要提高这一群体的社会地位，赋予他们普通公民的身份，就必须变革相关制度设置，消解对“农民工”的话语建构，消除对“农民工”的社会合意。

[关键词] 农民工；制度设定；话语建构；社会合意

[作者简介] 熊光清：法学博士，对外经济贸易大学国际关系学院副教授（北京 100029）

[基金项目] 国家哲学社会科学基金一般项目“新生代农民工政治效能感实证研究”（11BZZ007）；教育部人文社会科学研究一般项目“中国流动人口权利救济问题研究”（10YJA810031）；对外经济贸易大学学术创新团队“政治发展：国际比较与中国前景”资助项目和对外经济贸易大学“211工程”三期建设项目（CXTD2011-06）。

一、“农民工”概念的“漩涡效应”

20世纪80年代初期，随着一些农民自主进入工矿企业务工或者进入城镇经商务工，“农民工”的概念开始产生并使用，目前已经成为一个使用频率很高的概念。但是，“农民工”概念的不妥之处引起了一些专家学者的质疑。吴忠民认为，应当逐渐淡化“农民工”或“民工”的称谓，逐渐将之分别改称为不同行业、部门、单位中的“员工”、“工人”或“职工”等等。[1]贺汉魂、皮修平认为，“农民工”是一个带有时代局限性和歧视性的概念，不宜再提。[2]厉有为认为，农民工的称谓把这一群体界定为农民，而没有界定为工人，应当以他们从事的职业来称谓他们。[3]李永海认为，“农民工”称谓与当前中国社会发展趋势相背离，其消极影响正在增大。[4]汪勇认为，“农民工”概念蕴含着“农民”、“市民”与“农民工”的区别，“外地人”与“本地人”的区别，“体制外”与“体制内”的区别等。[5]叶育登、胡记芳等通过调查研究发现，“农民工”称谓对他们的社会认同带来了明显的负面影响，应改变农民工称谓，转变农民工身份，从而改善群际关系，实现社会公正。[6] 尽管存在对“农民工”概念的质疑，而且“农民工”概念确实具有许多不合理性，但是，这一概念近年来使用的频率非常高。

为什么一个不合理的概念被广泛使用，甚至于一些人认识到了它的不合理性而仍然在使用呢？这一问题不能不引人深思。笔者认为，由于在制度设定、话语建构与社会合意之间形成了对“农民工”概念的“漩涡效应”[ 注释：

在自然界中，漩涡是具有旋转中心的独立旋转体系，如龙卷风、水漩涡等。漩涡的旋转是一个连续性的过程，如果漩涡体内的各个部分之间没有相互作用，旋转就会停止或者出现断裂。在社会领域中，对于“农民工”概念的使用，仿佛存在漩涡效应，制度设定过程的自我强化能力、话语建构过程的温和暴力、社会合意导致的社会合法性的增强，以及这三者之间不断相互强化，仿佛形成了一个彼此作用、高速运转并难以停顿的漩涡。]，对这一概念的制度设定、话语建构与社会合意三者之间不断相互强化并自我复制，导致这一概念的活力不断增强，使质疑和消解这一概念的难度极大。可以说，一定的社会制度为某一特定问题或现象的产生、形成和固化提供了制度基础，为人的信仰、意识和行动取向设定了共同遵循的基本准则和规范；在这种制度背景下，不断重复的话语为某一特定问题或现象提供了符号系统，强化了社会中相同或相近的信仰、意识和行动取向，并使之表现得更加明晰；在此基础上，通过对相同或相近的信仰、意识和行动取向的他人认同与自我认同，这种相同或相近的信仰、意识和行动取向获得了广泛的社会合意，特定社会问题或现象的社会认同感也不断得到强化。由此，这种针对某一特定事物的制度设定、话语建构和社会合意之间又不断相互强化，并使这三者具备更加强烈的自我复制能力而难以自制，从而形成一种漩涡效应。这样，关于某一特定事物的制度设定、话语建构和社会合意之间就会形成相互不断强化而无法停顿的状态，仿佛一个漩涡。

“农民工”概念的使用正是陷入了这样一个漩涡。制度设定提供了“农民工”概念形成的制度背景和社会规范，在制度层面预先设定了“农民工”的身份、地位和社会角色；政府、学术界、新闻界和其他社会领域通过“农民工”话语建构了一种符号系统，强化了“农民工”的话语体系；社会合意赋予了“农民工”概念与“农民工”身份的社会合法性，并使之具备了内在的强制性；同时，这种对“农民工”的制度设定、话语建构和社会合意又相互强化，形成了一种漩涡效应，使这一过程不断深化而难以停顿。在这种漩涡效应中，相同的认识得到强化，不同的观念和质疑被忽略，即使出现对这一概念的质疑，也会被这种漩涡效应所湮灭，这样，就使得“农民工”概念的不合理因素难以被充分认知，其使用频率不断增强，从而不断强化“农民工”群体的特定社会身份和边缘化地位。

二、制度设定：“农民工”概念形成的制度背景

制度不仅提供了人或者组织的行为规范、规则和惯例，而且设定和塑造着人或者组织在社会中的地位和角色。美国经济学家道格拉斯・C・诺思（Douglass C. North）认为：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”[7]（P225-226）他认为：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”[8]（P225）制度作为规范、规则和惯例的总和，是社会秩序的主要构成因素，有利于人或者组织获取一种共识信念，从而使得人或者组织的行为具有稳定性和可预期性。政治学家也非常重视对制度及其作用的研究。美国政治学家塞缪尔・P．亨廷顿（Samuel?P. Huntinton）认为：“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式。”[9]（P10）历史制度主义总体上感兴趣的是影响行为者如何界定他们的利益、如何塑造他们与其他群体权力关系的所有国家与社会制度。[10]（P2）他们在很大程度上“将制度界定为嵌入政治机构或者政治经济的组织结构中的正式或者非正式的程序、规则、规范和惯例。制度的范围可以包括从宪政秩序的规则、官僚体制的标准运作程序到主导工会行为及银行―企业关系的惯例。”[11]历史制度主义认为，制度不仅提供了对于策略有用的信息，而且还影响着行动者的身份认同、自我印象和偏好。[12]简单地说，制度是关于人或者组织的行为规范、规则和惯例的总和，它包括正式规则和非正式规则。制度规定和塑造着人与人之间的关系以及人或者组织在社会行为中的地位、角色和权利。

户籍制度是“农民工”概念形成和广泛使用的至关重要的制度背景。户籍制度是20世纪50年代在特定的政治、经济和社会背景下，特别是为了在资源有限的条件下实施重工业优先发展的赶超战略而实行的一种政策措施。第一个五年计划期间，粮食和其他主要农产品紧缺的问题开始暴露出来。面对这种局面，1955年8月，国务院发布《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》，规定农民吃自产粮，城镇居民实行粮食按人定量供应，粮食供应与户口直接联系在一起。1955年11月，国务院发布《关于城乡划分标准的规定》，确定“农业人口”和“非农业人口”作为人口统计的标准，中国人口从此开始分为“农业人口”与“非农业人口”两种类型。中国政府从1953年4月到1957年12月多次发出指示，要求各地劝止、防止和制止农村人口盲目外流。1958年1月，全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称《户口登记条例》）。该条例第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”[13]该条例第十五条规定：“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。”[14]这一条例第一次以法律形式将城乡有别的户口登记制度与限制人口迁移制度固定下来，它标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户籍制度的正式确立。这一条例与其相关法律、法规、规章、政策结合起来，共同构筑了中国独特的二元户籍制度体系。

与一般意义上的户籍制度主要是登记人口基本信息、确认公民身份、掌握人口数据，从而为社会管理提供依据不同的是，中国户籍制度表现出一些显著的特色：第一，对人口迁移流动进行严格的行政控制。在《户口登记条例》颁布后，国家又发布了一些进一步限制农村人口向城镇迁移流动的补充性规定，从而相当大程度上堵住了农村人口自主向城市迁移流动的途径。自此以后，直至20世纪80年代初期，农民要跨越城乡隔离这一门槛非常困难，政府对人口流动的控制非常严格。[15]第二，户籍制度与公共服务、社会福利制度挂钩。按照户口性质和户口地域分配社会资源，使不同户口性质、不同地域人口在权利上出现了极大的不平等，非农业人口获得了许多特权，客观上形成了城乡对立和城乡分割。第三，户口性质带有浓厚的“世袭”色彩。户籍制度下的户口身份是一种终身的和世袭的身份，一个人的户口性质并不取决于他的努力程度或者其他因素，而是取决于他出生时父母的户口性质。农民这一本来只表示职业的全球通用的称呼，在中国却成为代表绝大多数国民的一种身份标签。

正是在这种独特的制度背景下，“农民工”这一具有“中国特色”的概念才得以产生，并获得广泛使用。也许其他国家就是因为没有像中国这样的户籍制度，它们在城市化进程中，才没有出现“农民工”这一独特的社会群体。中国改革开放以来，虽然允许农民进入城市经商或打工，但他们“农民”的身份难以改变，以至于这些从农村出来的务工人员，他们不再从事农业生产活动了，但他们的身份仍然是“农民”。同时，对他们的称呼，一种身份与职业混合的称呼――“农民工”产生了。在这种制度背景下，从农村出来的务工人员的“农民”身份不会变，他们不再从事农业生产活动了，职业状况是“工”了，正好称之为“农民工”。如果不考虑“农民工”这一概念所带有的社会偏见与社会歧视的特性，它是一个非常简明清晰的事实陈述性概念：“农民”指身份，“工”指职业。从这一层面而言，正是由于具备了这种简明清晰的特性，“农民工”这一概念在20世纪80年代初出现后一直沿用至今，同时难以受到质疑和挑战。

不仅仅“农民工”概念直接产生于这种制度背景，更加值得注意的是，这种制度预先设定了“农民工”的身份、地位和社会角色。第一，由于严格限制人口流动的户籍制度及其相关制度的存在，“农民工”即使不再从事农业生产活动，甚至完全离开了农村，他们的身份仍然是农民，不过又表现出 “非工非农”、“亦工亦农”的尴尬特点。第二，由于户籍制度及其相关制度所规定的公共服务和社会福利都与户籍挂钩，也就是说，公共服务和社会福利一般只提供给当地户籍人口，这样，这种制度预先设定了离开户籍所在地的人员会处于一种被边缘化的社会地位，因此，大多数“农民工”处于被边缘化的社会地位。第三，由于户籍制度设计了一种二元对立的公共产品分配制度，并在事实上形成了城乡对立和对农民的剥夺，只要这种制度不变革，对农民的剥夺就难以彻底改变，对“农民工”的剥夺只是对农民剥夺传统的延续，只不过是以一种新的形式表现出来而已。

事实上，改革开放以来，尽管大规模的人口流动对户籍制度形成了强大的冲击，户籍制度限制人口流动的基础事实上已经动摇，但是，户口迁移和人口流动仍然被严格管制，以户口定身份的规则并没有发生根本性变化。[16]（P119）当前，中国户籍制度也在不断调整和改革，但是，小城镇户籍制度改革根本无法解决城乡二元社会结构的深层次矛盾，而大中城市的户籍制度改革由于受到就业、教育、医疗和社会保障诸多因素影响，改革的步伐十分有限。在户籍制度影响下，即便社会中的某一群体突破了户籍制度对于人口流动的限制，但是，也无法突破户籍制度在其他方面（例如，社会身份、福利待遇和公共服务等）的限制。