刘兆军：新生代无地农民工的边缘困境与制度保护

摘要：新生代无地农民工成为徘徊于城市与农村之间的特殊社会群体，陷入社会就业、社会保障、社会归属的边缘困境中。关注并保护该群体，使其得到公正对待，是维护这部分农民工生存与发展权利的根本问题。为消除新生代无地农民工的边缘危机，相应的制度完善应在营造就业环境、健全保障体系、加快户籍改革等方面予以跟进。

在城乡一体化快速发展进程中，新生代农民工问题日益显现，并且得到国家最高层面政策文件，2010年中央一号文件的重视。此时，新生代无地农民工逐渐走出隐性状态，在丧失农村集体土地承包经营权又不能真正融入城市的现实中，其关联的深层问题使滞后的制度安排面临着突出的非传统挑战。因此，为新生代无地农民工的未来发展提供应有保护应成为新时期农民工制度建设亟待跟进的重要议题。

一、新生代无地农民工的产生

十七届三中全会以来，新生代农民工的生活条件、就业环境都得到一定程度的改善，但受我国城乡二元社会体制及当前劳动力市场供大于求的就业结构性矛盾影响，该类农民工仍然面临着诸多难题。特别是对一部分20世纪90年代出生的新生代农民工来说，他们或是农村的超生人口，按当时的计划生育政策规定无权获得集体承包地；或是第二轮承包之后的新增人口，出生前所在集体已将土地全部均分，再无土地可向其分配，在其成长中村内也从未进行土地调整。这些年轻的新生代农民工虽然是农业人口并具有集体成员资格，却不能享有成员应得的土地保障，可被称为新生代无地农民工。同时，此类农民工在进城务工前刚刚结束初中或高中阶段的学业，很少接触农业生产活动，甚至有人早已随同父母进入城市生活而完全没有务农经历。他们与土地失去天然联系，不满足于依靠父母仅有的微薄土地维持生活现状，较早步入城市，成为输入地纯粹的雇佣劳动力，其心理定位更趋向于产业工人。和传统农民工相比，新生代无地农民工在成长经历、文化程度、生活方式、工作期望、与家庭的经济联系等方面都有极大不同，加之思维活跃，身处于权利觉醒时代更会主动争取自身合法权益（张志胜，2007）。因此，这是最为特殊的农民工群体。在剩余的承包期限内，群体成员的数量会越来越多（程士华等，2009）。如城市的就业条件理想，新生代无地农民工不会看重土地；但后金融危机时期城市用工环境的不利因素频发，他们不得不面对城市无保障、农村无土地的双重困境，由此引发了该群体对公平保障的迫切诉求。

二、新生代无地农民工面临的边缘困境

新生代农民工通过进城尝试其在农村集体之外的身份转换，却在城乡的差别对待中成为典型的/城市边缘群体0.如果说这种城市边缘化是一般新生代农民工城市生存状态的真实反映，那么，新生代无地农民工还因其不占有承包地而受到农村的边缘化，这是影响更为深远的双重边缘困境。

（一）就业选择的边缘化

新生代无地农民工不愿留守农村，也不具备充当土地承包经营主体的必要条件，主动或被动地处于农业经营之外。尽管该群体受到过较为完整的基础教育，接受新事物较快，但因其缺乏必要的专业技能与从业经验，在城市中并不能迅速适应高标准的工作要求。所以新生代无地农民工所从事的主要是体力型和低技能、高替代性的工作。此外，在并不务实的就业观念影响下，部分新生代无地农民工不愿进入相对初级的基础岗位，特别是在/民工荒0时期对用工环境要求更高，为就业选择设置了过多限制，且稳定性较差，发展机会很少。因此，新生代无地农民工作为农民，没有土地作为基本的生产资料；而作为工人，被用工岗位永久接纳的可能性更低。

受金融危机影响，相当一部分新生代无地农民工遭遇用工环境恶化导致的企业停产、裁员风波，处于失业或半失业状态，或仅有临时工作获得较低收入，难以支付其在城市生活的必要费用。此时，虽然已经意识到一段时间内留在城市并不会有实质的改变，但部分新生代无地农民工缺乏回归意识，不甘于返回农村，宁愿承受当前不利的经济条件；而另一部分人的意愿开始转变，考虑返回农村以寻求保障并再次选择出路。

（二）保障来源的边缘化

从目前来看，新生代农民工还不能得到城市的完全保障。对于希望真正融入城市的新生代无地农民工来说，平等享有城市的教育、医疗、就业、落户等方面的愿望更为迫切，并希望能得到更多尊重、平等权益以及实现自我价值，这也是社会理应为其提供的。

由于金融危机的影响尚未消退，农民工在城镇务工与生活存在较大风险，因此较为现实的行为即是返乡以降低成本，新生代无地农民工出现一定的回流。与之前不同的是，这种回流有别于一般的季节性流动，返乡的新生代无地农民工趋于在较长时期内留守。在土地仍要发挥保障功能的农村社区范围内，新生代无地农民工丧失了作为集体成员应有权获得的最基本财产权益，如无其他渠道则只有依赖其父母的土地获得一定收入。这使得原本有所缓解的人地矛盾再次突出，微弱的土地保障功能势必无法满足新生代无地农民工的需求，还有可能成为影响社会稳定的消极因素。

（三）归属取向的边缘化

进入城镇的新生代农民工也不再只是从事繁重的体力劳动，开始进入不同行业。同时，他们借助现代化传媒容易获得开阔的视野。随着权利意识的上升，他们对工作类型、时间和待遇有了更多要求。如能在城市获得较为稳定的工作和收入，这些农民工会较快地熟悉城市，对农村生活和农业生产的疏离感更强，即使就业不稳定，他们也愿在城市寻找机会。因此，新生代农民工对城市的心理认同极为强烈，其并不是以上一代农民工的养家增收为首要目标，而是力图真正实现身份的转变而成为城市居民。但受各种条件限制，新生代无地农民工只能游离于城市边缘。于是，在社会归属取向上来看，新生代无地农民工非常清楚自己并不是真正意义上的农民，更希望被城市吸纳，但心理预期与社会状态之间的巨大落差使其社会归属感无法明确，这导致他们在“农民”与“市民”之间彷徨。正是在这个过程中，新生代无地农民工对自身身份的认识开始模糊，他们对于自己真正想成为谁因为没有相应的预期而表现出极大的迷茫，于是产生了“认同困境”甚至“认同危机”（何绍辉，2009）。他们离开原籍后基本脱离了其户籍所在地基层组织的管理，而在城市又缺少相应的管理机制，制度的缺失使农民工缺乏外部保障和约束，容易诱发不稳定因素。

三、新生代无地农民的公正诉求

当前，建立以农民工权利保障为基础的制度安排，为农民工各项权利诉求建立合理、通畅的表达渠道和实现机制，是我国农民工制度创新的核心指导思想，也是农民工现代性培育和全面发展的必然要求（姚上海，2008）。面对所处的特殊境遇，边缘现实中的新生代无地农民工越发需要享有与城镇人口、有地农民工的同等权利。在城市，新生代无地农民工希望在就业、收入、社会保障、生活环境等诸多方面得到市民的待遇，实现经济、社会、心理的完全融合；也在需要返回农村后享有集体成员的天然权利）））土地承包经营权，以此作为生存保障的底线。这些应有权利赋予与待遇平等的根本主张，正是新生代无地农民工渴望得到社会公正保护的迫切诉求。

（一）公正诉求的理念基础

公正是社会的一种基本价值观念与准则，它与一定的社会基本制度相连，并以此为基准规定着社会成员具体的基本权利和义务，规定着资源与利益在社会群体之间、社会成员之间的适当安排和合理分配（吴忠民等，2002）。正如正义第一原则所述，每个人对所有人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都有一种平等的权利（约翰。罗尔斯，2001）。因此，社会公正应是维护各类成员和群体合法权益的核心要求。在和谐社会建设过程中，关注新生代无地农民工群体的现实问题，保护其在社会经济活动与生活中的各项权益，即是社会公正的基本体现。他们表达出的公正诉求，与其在城乡之中的基本生存和发展底线紧密相连，应成为政策调整与制度完善重点考量的内容。

（二）应有的价值目标

党的十七届三中全会为新时期涉农制度建设指明了总体方向，并将/尊重农民意愿，着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题0作为第一要务，更加明确了农村发展中/以人为本0理念。新生代无地农民工所产生的公平对待与保障诉求，正是他们最关心最直接最现实的利益问题，应在新时期的农民工保障制度建设中重点考虑。十七届三中全会与2009年中央1号文件进一步要求加强农民工权益保护，逐步实现农民工在城市中的同等待遇，并兼顾返乡后的妥善安置，体现出新时期力争实现农民工享有社会公正成果的全面保护取向。2010年中央1号文件首次明确提出了新生代农民工问题，对新时期农民工群体做出了准确界定。具体落实于新生代无地农民工群体，则是在以人为本的根本出发点之下，将社会公正作为衡量制度建设的标准，努力消除这部分无地农民工权利保障缺失引发的不公差别，实现农民工的公正诉求。这是社会主义制度的本质要求和具体体现，也是我国在城乡统筹发展、构建和谐社会进程中必须逾越的障碍（陈秉公等，2008）。

四、新生代无地农民工的制度保护

从已有的成果来看，新生代农民工合法权益得到初步维护，在其基础上继续取得更多的实质突破是更为关键的，才可为实现2010年中央1号文件关于解决新生代农民工问题的目标创造有利条件。新生代无地农民工问题是传统农民工问题的发展与延续和当前农民工问题的集中反映，从新生代无地农民工无从摆脱的双重边缘困境入手，将事关这部分农民工生存与发展的权利予以全面保护，必然要求除保障其在城市享有一切公民的权益之外，还要赋予其作为农村集体组织成员的土地权益，以此消除城乡双重的边缘化影响。

（一）营造有利的城乡就业环境

新生代无地农民工正经历着由“生存型”向“发展型”的变化，是未来若干年内我国城乡的主力劳动者，其职业认可、素质技能等方面必然会给整个经济社会发展带来深刻影响。从最初选择来看，新生代无地农民工对城市的认同胜于农村，对于那些愿意在较严峻就业形势下仍然坚守的无地农民工来说，整体的就业压力已使他们逐渐清醒地意识到自身劳动素质的欠缺。这并不仅仅是一个理性的经济过程，而是嵌入于社会过程之中，这种社会过程极大地限制或决定找工作的途径和结果（GranovetterM1，1994）。此时，除继续致力于积极扩展就业渠道、灵活用工、构建城乡一体化就业体系外，考虑到未来我国主要劳动力素质提高和产业升级的需要，应以此为契机强化新生代无地农民工的现实劳动技能培训，并由相应政策加以扶持，缓解就业压力，为危机消除后的产业升级和长期发展打下基础。

新生代无地农民工的土地权益缺失，更加反映出农村土地资源不均衡的现实。受多年来无地现实的惯性作用，土地资源不均衡的局面无法在短期内消除。但新生代无地农民工返乡后长期居于农村社区，则应在具备条件的地区开展土地调整试点探索，或在土地承包经营权流转中为新生代无地农民工创造一定的就业机会；或直接以村集体的身份整合土地资源，以整体的规模经营和集体劳动力安置等方式保障新生代无地农民工同样可以享有集体成员的公平待遇。

（二）形成健全的社会保障体系

按照党的十七届三中全会要求，今后农民工的社会保障应致力于劳动条件与报酬、公共卫生、住房租购等方面与城镇居民享有同等待遇；并扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，实施农民工养老保险关系转移接续办法等。由于农民工人数众多、流动性大，建立完备的农民工社会保障制度不能一蹴而就（于景辉，2009），尚需在较长时期内逐步完成。新生代无地农民工没有土地保障，这些本来就是从农村向城镇转移的劳动力，如再回到农村或在城市出现生存困难更会加重社会问题，延缓城市化进程。因此，他们在面临失业、伤病、意外等困难问题时应得到城市社会保障的/特殊关照0（刘武俊，2009）。

考虑当前新生代无地农民工最为迫切的现实需求，社会保障体系可首先以该群体为对象，适时提供住房等方面的必要扶助，在一定程度上解除他们的后顾之忧；同时，在将施行5农民工参加基本养老保险办法6安排之下，建立适合这部分农民工特点的社会保险制度，为其提供医疗、失业等全面保障，进而探索更为成功的实施措施。如果这些社会保障的制度创新能够尽快实现，新生代无地农民工自然可享有公正的社会保障资源。

（三）实施全面的户籍制度改革

当新生代无地农民工在城乡之间进退两难时，他们对社会归属的失落感最为强烈，这就需要及时调整与引导无地农民工的心理选择，