韩俊：推进制度创新维护农民权益

在全面建设小康社会的进程中，维护农民权益，始终是必须高度关注的重大课题。“十二五”期间，要重点在土地制度、农村金融制度和农民组织化程度等方面取得突破，以制度创新为农村发展注入新动力。

健全保障农民土地权益的长效机制

土地制度事关农村基本经营制度巩固，事关农村稳定大局，应当明确基本的政策“底线”，以切实保障农民土地权益为核心目标，采取稳健的步骤来界定、确保、扩大农民的土地权利，减少现行土地产权关系中内含的不确定性。

确保农村土地承包关系保持稳定并长久不变，规范土地承包经营权流转。土地定权，农民定心。明确界定土地权利是完善土地制度的一项最基础性工作，要进一步明确“长久不变”的农民土地承包经营权的权能，明确农民宅基地用益物权的内涵和实现形式，在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。让公司法人成为农业的经营主体，把农民变成农业工人，不是农业经营体制改革的方向。在土地流转过程中，要确保农民家庭承包经营的主体地位，严格用途管制，防止工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，防止在农业人口大批转移之前大规模土地兼并现象在全国蔓延。按照依法、自愿、有偿原则，发展以专业大户、家庭农场、农民专业合作社等为主体的多种形式的适度规模经营。

改革征地制度，规范有序推进农村土地整治。严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。在符合规划的前提下，按照“同地、同价、同权”原则，将农村集体土地纳入统一的土地市场，以出让、出租、转让、转租、抵押等形式进行流转，建立集体和农民分享农用地转为建设用地后土地增值的机制，使农民获得更多的土地财产性收入。拓宽安置渠道，解决好被征地农民就业、住房和社会保障问题，确保被征地农民基本生活长期有保障。近年来，宅基地整理与村庄整治在不少地区推进很快，明显的好处是节约了用地，为城镇发展和工业建设争取了用地指标。但工业和城市发展缺地，不能主要靠“拆村腾地”来解决，盘活城镇存量建设用地也有很大潜力；城市建设缺钱，更不能靠开发经营农村集体建设用地来筹措，必须最大限度地让农民分享开发经营集体建设用地带来的收益，真正能够造福农民。要抓紧从健全法律法规、完善补偿机制、强化问责、加强监管等方面整顿和规范征地拆迁行为。

完善农民市民化过程中土地权利保障机制。农民身份转为城镇居民以后，其承包地、宅基地的处置、原有集体积累权益享受问题，是城镇化过程中的重大政策。家中有地，进退有据。要充分认识土地对农民生活保障的特殊重要性，充分估计今后我国经济增长可能出现波动的风险，当农民在城市里的根没有扎下去前，不能轻易拔掉农村承包土地这个根。这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展与社会和谐稳定的需要。应当认识到，长久不变的土地承包权利和依法保障的宅基地用益物权，是农民的财产权利，农民进城落户定居后，是否放弃承包地和宅基地，要强调“自觉自愿”，不能把“双放弃”（放弃承包地和宅基地）作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。从长期来看，应当探索迁入城镇定居农民工承包土地和宅基地有偿流转或有偿退出机制，允许农民通过市场自愿转让获得财产收益，确保农民实现其土地资产价值。

加快建立普惠型现代农村金融体系

发展现代农业，促进农民增收，必须加快建立现代农村金融制度，切实提高正规金融对农村的覆盖率，引导和推动农村金融由“抽血”向“输血”转变。

健全农村金融服务体系。国有商业银行和邮政储蓄银行要加大对农村的信贷投入力度。在中央财政预算内基本建设投资不足的情况下，应充分发挥农业发展银行的作用，使其成为农业和农村基础设施建设的重要融资渠道。继续深化农村信用社改革，确保其服务农民方向不改变、资金不外流、支农力度不减弱。切实落实县域内银行业金融机构将一定比例新增存款投放当地的政策。在切实加强监管的基础上，要扩大农村金融市场准入，加快发展新型农村金融机构，积极探索发展新型农民信贷互助合作组织，激活农村金融市场。综合运用财税杠杆和货币政策工具，采取税收减免和费用补贴等方式，引导各类金融机构延伸和发展对农村的金融服务。完善农业保险保费补贴政策，稳步提高农业保险覆盖面。从现行农业保费结构看，农民仅承担20%，各级财政补贴占80%。农业大县都是财政困难县，应该逐步取消粮食主产区农业保险的县级财政配套资金，增加中央财政补贴比例。应加快建立由国家财政主导的巨灾风险基金，并成立国家农业再保险公司，承担农业保险的再保险费用，通过再保险来分散农业巨灾风险。

加快农村金融产品和贷款担保方式创新。大力发展小额信贷和微型金融服务。扩大有效抵押品范围。大力推广农户联保贷款。探索建立政府支持、企业和银行多方参与的农村信贷担保机制。鼓励金融机构发展农民住房贷款服务。

健全农业统一经营服务体系，提高农民的组织化程度

从总体来看，我国农业统一经营和服务体系还难以适应现代农业发展的需要。完善统一经营服务体系，不是脱离家庭承包经营另搞一套，而是更好地为家庭经营提供服务。从实践来看，一部分发达地区的村级集体组织有一定的实力，能够为农户提供统一服务，但大多数村级组织集体收入微薄，为农户提供生产经营服务的能力很低。要强化村级正常运转的财力保障，进一步发挥好村级集体组织在统一经营和服务方面的作用，增强村庄公共事务管理能力和公共服务供给能力。目前，农村新型合作经济组织发挥的作用还不够，应把依法规范、加快发展农民专业合作社作为深化农村经营体制改革的战略举措，切实按照“服务农民、进退自由、权利平等、管理民主”的要求，充分发挥合作社在组织农民、落实政策、对接市场等方面的作用。加大对农民专业合作社的扶持力度，落实好《农民专业合作社法》，从财政投入、税收优惠、金融支持等方面扶持合作社发展，提高其为农服务的能力和水平，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业组织。政府公益性农业服务组织、各种农业社会化服务组织、龙头企业联结农户的产业化经营组织等，在提供服务、引领农民进入市场方面发挥着重要的作用。要大力发展多元化农业服务体系，加强基层公益性农业技术推广体系建设，提高基层农技推广服务人员地位，加快推进科技进村入户。强化机制创新，充分发挥政府引导和市场驱动两个机制的作用，加快培育各种类型的农业社会化服务组织，搞好信息、技术、购销、金融、农机等全方位服务。