周其仁：内地农民的稳定还能持续下去吗

今天内地农民的状况不足以让任何人高枕无忧。内地各类地区农民的不满似乎都在增长。只是这种不满的性质，并不是传统中国农民穷得无法活命而发起来铤而走险之前的那种不满，而恰恰是在经济有了前所未有的增长、收入有了前所未有的提高之后的不满。

迄今为止，中国内地仍然保留着数本事实把中国同日益对它发生重要影响的大多数国家和地区――欧、美、日、苏联、东欧以及新兴工业化地区――区别了开来。但是，不少中国问题的观察家和分析家似乎都忽略了这一点。事实上，人们讨论有关中国内地现状和前途的许多重大问题，无论是稳定、增长、民主、秩序、产权，还是停滞、失控、内乱以至改朝换代，都不能缺少对内地农民状况的观察和分析。最近的一个例子是，1989年5月以后，大陆的城市系统包括北京、上海，以及西南、西北、东北、华东、华南的一系列重镇，在经历了40年来最令人震惊的对抗和冲突之后，只用不很长的时间，就恢复了控制下的平静。这个事件的结局，如果从社会基础结构上来分析，不能不看到大陆农民的稳定取向是一个最基本的条件。

农民的稳定并不是植根于他们的政治保守和愚昧落后，相反，作为一个社会集团来说，农民同样是理性的，甚至更善于作关于其自身利益的收支分析。今天内地农民的稳定取向来自于他们从10年改革中所获得的可观收益，以及他们对这种收益还能有所增长的预期。改革使中国共产党第二次赢得了农民群众，从而也就奠定了估量中国内地形势的基础，应该注意到这个基本事实。

但是，今天内地农民的状况不足以让任何人高枕无忧。据笔者一年前的实地调查得到的印象，内地各类地区农民的不满似乎都在增长。只是这种不满的性质，并不是传统中国农民穷得无法活命而发起来铤而走险之前的那种不满，而恰恰是在经济有了前所未有的增长、收入有了前所未有的提高之后的不满。这是一种对改革引发出来的新问题得不到及时解决的不满，一种对新的社会生产力正有机会产生出来，但却无法找到新的制度构架来加以容纳的不满。

比之于“农民要造反”的警告，这种新的不满不具有紧迫性和危险性，因而很容易被忽略、被拖延。但实际上真正要解决这些新问题是相当繁难的。不幸的是，内地农业生态系统没有多少力量来承受对新问题的拖延。如果在10年农村改革中真正产生的那些经济剩余不能在新的制度构架下迅速得到有效利用，由此奠定发展水平的物质基础的话，那么单是人口与土地的严重失调就将给全部农村问题打上灰色的色调。一年来我由于在国外学习，没有实地感受的机会，无法准确地知道有了什么新的机会，无法准确地知道事情有了什么新的进展。不过据我努力收集的信息来判断，并没有出现任何明显的转机。不仅如此，现在政府僵硬的紧缩政策的大部分负作用，分配给了农民来承担，从而产生了许多新问题(乡镇企业垮台的数目让人吃惊)。所有这一切将会对内地农村和农民稳定产生什么影响，当然要靠持续的观察和研究。本文仅根据以往的体验，为读者提供一个便于系统追踪观察的简略图景。由于农民稳定与改革息息相关，所以我们不妨从内地农村改革的进展、问题和局限谈起，最后作若干有待检验的估计。

内地农村改革的实质进展

内地农村改革10年所取得的实质进展，首推人民公社制度的解体。就这一点而言，历史已难以逆转。

人民公社制度以行政指令来组织产品是整个国民经济体制的基础部分，它是在服务于20世纪50年代国家重工业化战略目标的过程中形成的。

人民公社制度强制地保证了来自农业和农民的积累，对国家重工业化作出了贡献。但是，由于这种贡献建立在剥夺农民财产权利、禁锢生产要素流动的体制基础之上，所以它也使得农村的现代化事业，付出了沉重的代价。20世纪50年代到70年代，中国的国家工业化急速推进，但与城市化、商品化以及人力资源的全面开发过程相脱节甚至相背离，这在很大程度上是因为依赖于人民公社制度的存在。

这样的发展战略和体制安排，造就了国家本位的工业化的迅速发展，也造就了数亿长期贫困的农民。70年代末，当毛泽东晚年的政治浪漫主义消散之后，新的领导集团发现农民情况的严重性足以威胁政治安全，这就是内地农村改革发生的大背景。

农村改革的起步方式，实在是非常朴素的，它没有提出解散人民公社、重分集体财产的激进口号，但却通过农户承包土地，很快重建了农民的财产权利。1985年，内地平均每个农户拥有资产3 812?77元，差不多比1978年的财产存量增加了6倍。

它也没有高举自由、平等的旗帜，但却逐步争得了农民从事农业生产劳动、创办和经营工商实业、参与基层政治生活直至迁移到城镇的自由。1985年内地乡镇劳力3?7亿，已形成12个职业分类，其中务工务商的已占18?12%。

正是农户的财产权利和农民的经营自由，动摇了人民公社制度的根基。1984年，人民公社制度在法律上被取消了。

在此期间，农村生产力获得巨大解放。1979至1984年，内地农业产值每年遽增9?48%，农民的人均纯收入每年遽增17?71%。这些以往的农业增长史中所不能想象的成绩，足以构成绝大多数人接受人民公社制度解体的充分理由。

在人民公社的解体过程中，萌生了诸多新因素。究其大者，包括农民出售产品和劳务的货币收入，1986年为3 195亿元，比1978年增长3?57倍；1986年全国集市共6?3万个，比1980年增加5?7%；集市贸易成交额890亿元，增加2?78倍；到1987年末，全国农户储蓄余额1 079万元，比1980年增长7?6倍，另外农民手持现金则在500亿元以上。同期，内地乡镇企业大发展，仅乡、村两级企业，就增加15?4万个，就业人数增加1 702?8万人，总收入增加2 424?7亿元；农村个体工商业注册登记的户数，1981年为96?1万户，1985年为891?6万户，1986年在1 000万户以上；就业人数从1981年的121?9万人，增长为1985年的1 382?3万人。1987年，全国有私营企业22?5万个，雇工365万人，产值约占全国工业产值的1%。在1980至1987年，共有960?1万农村劳动力流动到城镇就业。1987年，全国市镇人口达到5?04亿，比1980年增加1?63倍；占总人口46?6%，比1980年提高了27?2%。

很明显，伴随着人民公社的解体，内地农村商品货币关系得到了恢复和发展，价格机制发挥作用的范围有了扩大，形形色色面向市场的经济组织得以大量产生。

具有上述性质的新因素，在历史上不只一次地出现过。但是，就发生的规模、频率以及分布范围来看，这一次的确异乎寻常。内地农民的生产和生活，还从来没有如此大规模地同商品交换和货币利用联系在一起。新因素带来了某些新希望。

农民自发创新与政策放宽的积极互动

全部上述积极变化并不是由政府指令单向推动才出现的，它们是农民自发的创新努力，是与政府政策积极回应之间互动的结果。

有人喜欢说内地农村改革是中共十一届三中全会发动的。这并不是事实，因为这个全会的决议中明文写着“不许包产到户”。但是此次重要决策会议达成的“不改革将亡”的共识，却为政府政策吸收民间创造留下了足够大的空间。

包产到户首先是农民的创新，早在20世纪50年代中期即在温州的永嘉县发明了，但随即被当作“资本主义”而遭到压制。尔后，它屡仆屡起。但只是到了国家政策对其吸收、承认并提炼的70年代末，包产到户才达到一定的规模。

互动的决策模式可以防止政策的僵化和盲动(这两个极端差不多正是改革前内地农村政策的特色)。从休养生息、允许包产到户、土地承包长期不变、松动农民营工经商直到开放城乡间要素流动，每项政策都是在农民自发创新和地方性试验的基础上制定的，这样的政策执行起来就容易了。

对农民方面来说，互动的决策模式大大增加了他们的改革参与感。这一点很重要，因为像中国这样的大国，只有几个人在口头上高喊改革口号是没有用的。早期农村改革的成功之处，正在于几亿农民都有了改革参与感。内地农村系统的动员能力因此有了显著的提高。

允许富裕、自由和参与，给20世纪80年代前半期的内地农民留下了美好的记忆。仅仅几年工夫，化解了内地贫困农民可能重新造反的危机。农民和政府都从改革中获得收益，这就给他们之间的政治关系奠定了新的经济基础。内地农民是非常实际的。按照他们的政治道德，拥护给自己带来实际利益的政治人物是天经地义的事情。无论未来的历史学家作何评价，内地农民对当时支持改革的领导人的肯定性评价是发自内心的。虽说如果中国共产党在高级社之后不犯系列错误极端化的话，内地农民可能早就能达到80年代才达到的生活水平，但他们还是被共产党的灵活政策所赢得。内地农民的这种政治态度，是迄今为止内地政局的真正基础。

新的问题和新的参考体系

不过，快速的变革总要带来一些难以对付的张力，内地农村并不例外。1984年之后，一方面是改革中的新问题不断产生，另一方面是衡量改革成果的参照标准因前期成功而有了迅速提高的趋向。这两方面的结合，使内地农村“希望的田野”似乎越来越不如前几年晴朗。

新问题几乎是层出不穷的。

第一类问题是农村商品经济的发展开始与城市利益集团发生利益摩擦。这类问题集中表现在农产品的市场开放程度和价格决定上。

比如粮食，农民当然要求按市场价格出售。但城市系统以低价供应口粮的福利方式并未更改，因此一旦农民的粮食按市价出售，财政补贴(给城市居民)将大幅上升，超出政府预算可承受程度时，强制低价收购粮食的办法就重新压到农民头上。因此，粮食的市场化要以城市福利系统改革为条件，而后者又牵涉到工资、税收、财政和全部产品的价格制度改革，同时农村本身的税赋体系也待调整。粮食这个商品看来很简单，但一谈到“市场化”几乎就要牵动全部经济制度和多方经济利益。做起来不像允许包产到户那样容易。

因此，市场化的实际过程不像做这个题目的文章那么写意。一般都认为农民从自给半自给走向市场化是一个历史的进步，这当然是对的，只不过进步常常要伴随痛苦。

第二类问题是改革政策的成果缺乏制度架构来巩固。比如土地分户承包，是内地农改的基石，可是这块基石并不牢靠。我们知道土地生产力的形成和养护是多年的事情，因此土地承包不能一年一换，而应该长期固定。农民有这个要求，政策文件也规定15年不变，但许多地方执行不通。问题何在呢?包产到户承认地产归集体所有，仅由农户承包使用。这个集体所有就是问题的根子，因为这个集体包括农村社区的任何成员以至任何新出生的成员，新成员出生了，长成劳力了，你要不要给他分地?要分地，地从何来?只好调整现有承包关系。特别是落后地区，工副业机会少，人口增长率又比较高，几乎年年在那里调整土地，不仅农户养地的问题解决不了，土地也越分越细碎。

解决这个问题就要改革集体所有制。困难不仅来自意识形态的障碍，而且来自农民的意愿，因为人人可分地是内地农村的福利方式，其中也有利益刚性问题。许多农民就是既要求承包制长期不变，又要求人口变动要加以调整，而丝毫没认识到这两个要求的内在冲突。1988年华盛顿州立大学有位法学教授访问中国，建议把土地卖给农民来实行土地私有化，卖地钱充国库，抑制通货膨胀，又可刺激农民对土地投资，这个建议引起当时决策者的兴趣。但去问农民，农民讲这个地本来就是土改分给我的，集体化时拿走了，怎么现在又卖给我?你可能想共产党土改分地就分错了，当时像日本、中国台湾地区的战后土地一样卖而不是分，可能就好了，可是当时共产党怎么可能卖给农民？内地农民拿身家性命跟共产党走，就是因为共产党的土地纲领。可见一碰到产权问题，不同的历史初始条件有很强的路径依赖效果。

第三类问题是市场组织规范和商业文化方面的先天性缺陷。内地农村发展的根本出路是把农业人口从土地上转移到其他产业领域里去。这方面进展在改革后颇为快速，新问题则是缺乏市场组织规范。

传统中国组织方面的历史遗产是两极化的：中央集权的行政组织和家庭宗族的血缘关系。两极之间，既缺乏社区自治、地方自治的传统，也从未出现过以自由市民为主体的城市。庞大而复杂的行政系统通过亦官亦民的士绅而与分散的家庭相联结，由于缺乏中间组织而呈现出了一种特殊的脆弱性。当农村市场关系有了初级的发展之后，组织资源方面的先天性缺陷就凸显出来了。

早期的农村工商组织不是乡村政府(党)办，