丹尼・罗德里克：当观念超越利益：偏好、世界观和政策创新

令人不解的是，观念(ideas)在现代政治经济学模型里是缺失的。在大多数流行的政策选择理论中，以牺牲公众利益为代价的既得利益者，包括精英、游说集团和寻租集团，起了决定性作用。经济学家、政治学家和其他社会科学家诉诸于特殊利益集团的权力，来解释监管、国际贸易、经济增长和发展以及许多其他领域的关键难题。

为什么规则偏向既有企业，而不惜损害消费者和潜在进入者的利益？因为官僚们容易被组织严密的“内部人”所俘获，从而制定有利于这些“内部人”的监管或规制。贸易带来的收益众所周知，为什么还有如此多的贸易限制？原因在于，进口关税和配额将收入再分配给了有政治权力的商业团体和游说集团。为什么政治精英们不支持促进增长的政策和制度？因为压制增长的政策，例如薄弱的产权保护、过度监管或币值高估，能帮助他们寻租，而这在其他情况下是无法实现的。在这些领域，从政治经济学模型中得出的一些见解对经济学家如何思考社会结果和政治体系的运行产生了强有力的影响。

任何政治经济学模型如果不重视有组织的利益集团，就有可能流于言之无物，失之偏驳。不过，这并不意味着利益集团就是政治结果的最终决定因素。在利益集团和结果之间的一一对应关系取决于许多隐含假设，这些假设都与政治行为人对如下几个方面所持有的观念相关：（1）最大化目标的性质；（2）世界是如何运行的；（3）他们追求更大利益而采用的工具集。更重要的是，这些观念既有可能被操纵，也有可能被创新，成为政治博弈的一部分。实际上，政治领域中的游说投资和政策创新非常类似于技术发明活动（经济学家通常将之内生化）。只要我们认识到观念的易变性，就可以减少既得利益集团的决策权，于是，就会产生更多可能的结果。

明确观念的作用

将基于理性选择的政治经济学模型应用于政治领域，政治行为人（投票人、说客、精英、国会议员）就可以被描绘成解决最优化问题的理性个体。这意味着：（1）他们通过确定消费、租金或政治收益，来最大化效用函数；（2）他们在政治和经济游戏规则施加的约束条件内采取行动；（3）他们选择一系列行为（在模型中可能包括选举、政治捐款、叛乱、镇压等），来实现约束条件下的目标函数最大化。例如，商业游说集团为获得关税保护，决定给予多少政治捐款，还要考虑政治家如何看待社会福利和政治捐款。或者，一个独裁者要决定是否为了最大化他的跨期租金收入而发展经济，他还会考虑这一决定对经济和政治结果的影响，包括他执掌权力的期限

观念以不同的方式进入这一问题，但很少被认识到。事实上，最优化问题的每一个要件――偏好、约束和选择变量――都依赖于一系列隐含的观念。

偏好：我们是谁？

自利（self-interest）是关于“自我”的观念，即一个关于“我是谁”和“我的目的是什么”的概念。在政治领域，对最大化目标的选择取决于环境、荣誉、声望、权威、收入、权力、任职时间和国家利益等等。

我们如何评估不同社会状态，如何判断这些社会状态是否增进了我们的利益，关键取决于我们如何定义我们自己。正如阿玛蒂亚•森所提出的，我们可能不同程度地结合了所有身份。在政治科学中，一系列已有的研究一直认为，政治行为人的利益是由社会构建的，而非取决于明确的物质事实。在这一“建构主义”传统中，利益的概念内生地形成于行为规范、意识形态和因果信念。事实上，利益是观念的一种形式。

观念发挥着至关重要的作用。它们并不是偶然现象，而是直接决定偏好，进而决定政治行为的模式。

模型：世界是如何运行的？

决策者在做决策时，通常对世界如何运行有一定的假设。他们的世界观使他们形成了对自身和他人的政治与经济行为后果的认知。经济思想史上曾发生了一些最重大的争议：如自由放任的经济运行更好，还是计划经济运行更好；自由贸易下的经济增长和发展更快，还是贸易保护下的经济增长和发展更快；宏观经济稳定到底是需要凯恩斯主义的反周期操作，还是需要哈耶克的不干预政策。在这些争议中，各方都会形成自己的观念。对上述争议所持有的每一种观念都假定经济运行有特定的模型，并且对政治行为有不同影响。近几十年来，一系列经济学观点（如凯恩斯主义、货币主义、理性预期以及华盛顿共识）都致力于改变精英对“经济现状”的理解，从而改变政治均衡。

认知局限及其他局限使政治行为人生活在一个非常不确定的世界中，他们无法确切地知道因果关系。他们对世界的看法可能是错误的，而且，在出现新证据时，如果这些证据只用来证实过去的信念，则他们的看法仍可能是错误的。相反，新信息可能给出了原先没有考虑到的事实。例如，选民可能发现，一名公职人员有很多犯罪记录，而之前并未考虑到。一个有趣的新的实证研究描述了这些信息如何影响选民的行为。

让我们来看看近年来全球经济和金融危机的经验教训及其对人们思想观念转变的影响。许多观察者，如约翰逊和库韦克（Johnson and Kwak）认为，那些导致金融危机的政策也是强大的银行和金融利益集团为所欲为的结果，这似乎是特殊利益集团理论的直接应用。不过，如果支持金融自由化和自我监管、强调政府监管不可能（或不可取）的种种思想或观念没有被大肆宣扬，既得利益者也无法尽其所能地攫取那么多。毕竟，再强大的利益集团也很少能在一个民主国家赤裸裸地主张他们自己的利益，为所欲为。相反，他们会寻求合法途径，宣称这些政策是为了公共利益，以此来实现他们的诉求。那些支持放松金融监管的论调不会宣称这对华尔街有利，而是宣称这对普通民众有利。其他观察者也认为，金融危机是政府过度干预房地产市场的结果，尤其是支持低收入借款人的政策。这些论断也基于特定观念，即自有住房有其社会价值，金融部门忽略了低收入人群。另外，观念显然影响了政治家对世界如何运行的看法，因此影响了他的行为方式，正是这些行为方式促成了危机。最后，尽管各方都目睹了大衰退的再次发生，但只有少数人改变了他们对金融部门到底是过度监管还是监管不足的基本信念。

策略空间：政治行为人能做些什么？

许多政策都是关于策略的：设置议程、建立同盟、做出承诺（或威胁）、扩大或限制选项、积累或支出政治资本。不管他们的目标是让自己致富还是进一步扩展他们的利益链，政治家必须不断地问：“能做些什么”。一般来说，政治经济学模型可能以任意方式限制策略空间：例如，他们通过限制政策选项精心安排政治游戏。这种限制通常较易操作，但并非无害。关于“能做些什么”的新观念――创新型政策――可以攻破既得利益者看似坚固的铁腕。

低效率政策选择的政治经济学

将观念考虑进来，尤其是在政策创新方面，可以让我们对现行的研究方法有全新的认识。从更实证的角度来说，我认为，以观念为基础的分析视角使我们能更好地理解政治体系在何种情况下可以变得更有效率。

出现政策低效率均衡的政治经济模型依赖于如下基本假设：（1）利益决定政策偏好；（2）政治权力决定谁的利益（更）重要；（3）政治制度（或游戏规则）决定众多利益集团的特定政治均衡。然而，这三个基本假设虽然能解释权力的再分配，但不能解释低效率。根据具体情况，将社会分成两组：精英和市民，前者既有否决权又有议程设置权，后者却无政治权利。在不损害市民利益的情况下提高精英的收入是可能的。如果所有精英想要的都是从社会榨取收入，以及有足够的权力实现他们的目标，为什么他们这样做就会产生低效率呢？

要产生低效率，政治经济学模型必须加入一两个额外特性，每个特性都可限制精英行动的可行集：（4）不存在更有效率的再分配机制，包括一次性转移支付；（5）政治权力是内生的，推动经济向效率边界移动有可能削弱精英的权力。其中，第一个假设排除了众多的补偿政策。大多数形式的经济自由化，如取消一项税收或进口关税，都不是帕累托最优的，除非伴有补偿。产生低效率结果的一个简单易行的做法就是， 假定精英因自由化而遭受的损失得不到补偿

在解释为什么国企私有化能提高生产率但仍不会被实施时，也可以使用类似的策略：如果内部人（工人或管理者）因私有化而遭受的损失不可能得到补偿，他们就必然会受损。即使通常可以找到创新型策略来绕开内部人受损这类假设条件，但只要假定无法做出给予补偿的承诺，内部人受损这类假设往往就能自圆其说。

另一种观点假设从经济到政治有一个反馈机制，这揭示了一种可能性，即精英们避开有效率的政策，是因为担心这些政策会削弱他们的政治权力以及他们决定未来政策的能力。阿西莫格鲁和罗宾逊的研究成果给出了这个观点，他们用它来解释为什么19世纪欧洲一些国家阻止了加快工业化和经济增长的政策。因为经济增长会破坏传统农村基础，有利于集体政治行动，它会动摇盘踞一方的精英。有远见的精英更愿意确保他们的权力不受挑战，即使这意味着更低的效率和更缓慢的增长。

一个能产生类似结果的不同机制是补偿政策的动态不一致性。在费尔南德兹和我提出的模型中，特定个体的不确定性与实施改革时的信息披露模式相结合，阻碍了改革。当前低效率政策的受益人不能接受先改革后补偿的改革方案，因为他们知道改革将使一部分人受益，并且将未来的政治权力转向这些赢家。改革之后，受益人也不再需要（或没有激励）履行他们的补偿承诺。

虽然精英们阻碍经济增长是为了维护自身权力的论断有些道理，但这也意味着不合理地限制了可行的策略。尤其是，它否定了精英们在设计策略上的创造力，认为他们难以在不丧失权力的情况下充分利用经济增长机会。除非我们假定经济和政策之间存在一种非常机械的关系，这些策略才能普遍存在。在实践中，我们会看到，政治观念的创新通常可以放宽对可行性策略的限制。正如我们认为技术观念可以放宽资源约束一样，我们也可以认为政治观念能放宽政治约束，从而使精英们可以在不削弱政治权力的情况下改善他们自身（以及社会上其他人）的境况。为了阐述这一点，我引入“政治转型边界”（political transformation frontier）这一启发式工具，它类似于经济转型约束。

政治转型边界和放宽政治约束

我将“政治转型边界”界定为目前掌权的精英精英们可获得最大化经济结果的一套工具。它描述了精英们在政治经济均衡的情况下可掘取的最大租金，尤其考虑了政治权力的内生性。

政治对经济施加了有限制作用的约束条件。资源配置和整体经济状况不仅取决于技术和资源约束，还取决于政治转型边界的位置和形状。反过来，政治转型边界的位置和形状依赖于精英们可采取的行为集，而可行的行为集又取决于精英们对可行的一系列策略（包括政策、行动、联盟等等）有何看法。正如技术创新放宽常规资源约束一样，政治创新放宽了政治转型边界。经济学家将技术创新作为长期增长模型的核心。