韦森：探寻未来预算民主政治的税理学

李炜光教授的新著《大家的财税学》由中央广播大学出版社出版了，这是一件值得庆祝的事情。在财政学、税学，尤其是在财政史，税法学方面，李炜光教授均是国内著名的学者；在经济学和政治学方面，李炜光教授也是真正的专家里手。近些年来，我搜读了李炜光教授的许多文章，对他的一些学术观点和主张，应该说比较熟悉。考虑到这部专著所讨论的问题实在太重要，事关我们国家、民族和社会的未来走向，因而为这部重要的“税理学”（李炜光教授在这本书中曾这样说）的扛鼎之作作序，呐喊几句，向经济学界和社会各界的朋友和同仁推荐这本书，当是应尽之责。

李炜光教授新书的出版，适逢我们国家经济社会发展历程的一个重大历史转折关头。去年，我们的共和国刚好庆祝过了自己的60华诞；1978年启动的中国经济与社会改革，也大致走过了30多年的历程。不管如何评价前30年中国计划经济的试验以及后30多年年改革开放的成就与问题，但站在2015年的岁末，对于每个中国人来说，一个更为重要的问题应该是：未来30年中国将如何走？30年后的中国将是个什么样子？

1978年以来，市场机制在中国社会内部的逐渐生成。尤其是自2001年加入世界贸易组织（WTO）后，中国快速地融入了国际社会，国际上通行的一些商业、贸易、法律、外交、军事等方面的规则和惯例，也逐渐被引入到了中国。21世纪初以来中国的进一步对外开放，反过来引致了中国社会内部市场化进程的加速。中国社会的迅速市场化，为中国近30年的高速经济增长提供了原动力。目前，中国的综合国力已稳居于世界前二。中国改革开放30年来所取得的成就是辉煌的和毋庸置疑的。然而，也毋庸讳言，在近些年中国经济高速增长的同时，一些经济与社会问题正在中国社会内部不断积聚。尤其是自2007年以来，全球金融风暴此起彼伏，世界经济整体在2008年下半年来陷入了1929至1933年大萧条以来最严重的一次衰退。这场世界性的经济危机，直接造成了中国外贸出口的大幅度下降，从而导致了外贸依存度已经很高的中国经济增速下滑。随之，中国也进入了一个重要的经济结构和政府发展战略的调整时期。2008年下半年以来中国宏观经济增速的放缓，使得在过去30年经济高速增长时期在中国社会内部所积累并被暂时遮蔽起来的一些社会问题更加鲜明地暴露了出来。其中，政府的财政预算以及政府在中国经济社会发展中的作用，变成了一个核心和焦点问题。

单从政府的财政收入与GDP增长的关系来看，自1994年实行分税制改革以来，政府税收和其它财政收入已经连续20多年超高速增长，几乎每年中国政府的财政收入都双倍于甚至三倍于GDP的年增速。这些年政府财税收入迅猛增长的一个直接经济后果是，从各种口径来计算，到2008年，用人均来计算的政府实际财政收入（包括所谓的“第一财政”和“第二财政”）已经接近每个中国人的实际可支配收入。2009年以来，就在政府推出所谓的“4万亿的刺激经济的计划”同时，又发生了较为普遍的“国进民退”现象。近些年来，国有部门凭借在资源占有上的优势以及价格垄断，在占取垄断租金的优越地位上实现了自身的快速增长，而同时民营部门在中国经济体内部的比重却相对萎缩。随着政府掌控的国民收入的份额的迅速增长以及国有部门的自我强势增长，一个各级政府官员和国企高管凭借自己手中的权力和所掌控的资源进行层层寻租的一个古今中外从来没有过的经济、政治和社会体制正在当代中国内部逐步成型，并在不断自我强化。这种模式似乎可以被称作为一种“独具中国特色的政府运用、参与、经营、控制和统御市场的经济体制模式”。在这个正在成型的中国模式中，从形式看，我们有一个发展主义的政府，且地方政府之间的竞争在推动着近些年中国经济的增长；但从实质上来看，当今中国社会的基本格局是，各级政府官员以及国有企事业单位的高管在一个巨大行政科层中不断运用自己所掌控的权力和掌控资源进行层层寻租。这种处在各级政府行政科层中的官员和国企高管的权力寻租，既构成了目前中国经济增长的内在动能，因而从某种程度上上来说它是有一定的经济效率的；另一方面，它又不断给当代中国社会带来并不断积累一系列问题。政府的财政收入在国民收入中的份额不断增大，政府官员腐败大面积地发生又屡治不果，社会财富占有和收入分配上的差距不断拉大，整个社会越来越靠政府的项目投资和高投资率来维系经济增长，居民家庭收入和居民家庭的消费占国民收入的份额持续下降，等等，都是这种独特的中国模式成型和强化的一些自然和必然结果。在这一常常不为人们所察觉的基本社会格局及其演变趋势中，我们的具有13多人口且拥有30多万亿元年GDP总量的大国，正像一艘巨轮驶入了一片人类社会从来没有到过的陌生海域。中国这艘巨轮目前正在驶向何方？可能今天没有人能给出一个确定的回答。在这艘巨轮的航速渐慢乃至最后停滞下来之前，好像还没有多少人愿意来超前的思考未来的中国社会的发展道路问题。在一个世界经济大危机的背景中国仍有所谓的8%以上的GDP年增速，任何谈论中国社会的未来走向和进一步的改革问题，在许多人眼中仍感到这是“杞人忧天”。

在这方面，现在有一个非常鲜明的例子：就在2008年下半年以来世界经济整体衰退、中国外贸出口大幅度下滑、中国企业面临近些年所未曾遇的困难环境中，中国政府财的财政收入却在2009年全年逐月攀高。这一事实也从一个侧面说明，尽管在中国的经济和社会已经渐渐走向了一个重大的历史转折关口，尽管在人类历史上前所未有过的一种政府统御和支配市场的经济社会模式正在中国社会内部逐渐成型，许多人――包括一些经济学家们――却似乎对之浑然不觉，甚至还在那里乐观地大谈什么所谓的“北京共识”和“中国模式”。中国经济社会的这样一种现状，越来越迫使人们去认识和反思我们当下的经济社会体制的实质，去认识和把握一个现代市场经济良序运作的制度基础和基本条件。只有对我们当下中国社会的性质有些清醒的认识和理解了，也只有在东西方社会以及传统与现代社会的比较中对一个现代市场经济良序运作的制度基础和必要条件有些基本的理解了，我们才能超前地把握和认识未来中国社会的走向，才能避免我们的国家、民族和社会再走弯路。

探寻中华民族的振兴富强之路，说来已经不是一个新问题。自晚清以降，建设一个繁荣富强的民主和法治国家，实际上已成为无数中国知识分子和社会有识之士长期追寻的一个梦想，亦有无数志士仁人为之付出过艰苦卓绝的努力。然而，经历了晚清君主立宪、辛亥革命、1949年中华人民共和国的建政，以及经历了近30年整个社会努力构建一种“计划经济”的实验和以及30余年的“改革开放”，构建一个具有民主、法治、公正、和谐且经济可持续增长与长期繁荣的良序社会，虽然已经写进我们的宪法，但目前看来仍然是今天我们整个民族的一个遥远的梦想。就在我们的共和国60岁的这当下，一些重大的理论和现实问题在今天看来仍亟待探讨：一个良序的现代市场经济的制度基础和政制条件是什么？民主、法治与市场经济运行的关系到底是什么？宪法民主政制是否是一个现代市场经济的良序运作必要条件？当今中国社会正在走向何方？应该走向何方？对于这些问题，当代中国社会演变发展的历史经验已似乎阶段性地给出了一些明确答案，2004年修订的《中华人民共和国宪法》也曾在第五条明确地把建设一个“法治国家”确定为中国的基本国策，2007年的中国共产党的十七大报告，也已经明确把构建民主政治确定为中国执政党长期发展目标。然而，现在的问题是，建设一个“法治国家”的宏伟社会目标将如何实现？未来民主政制的建设又将从如何处启动？从哪里开始？在数千年的历史长河中经历了无数次战乱和王朝更替，中华民族如何才能在21世纪型构出一个能确保经济可持续增长、国家长治久安、人民康乐幸福，社会公正和谐的民主与法治的基本社会制度架构？

面对这些亟需回答的重大理论和现实问题，李炜光教授从21世纪初就独具慧眼地认识到，现代民主政制问题，说到底是个预算民主问题，即纳税人通过自己选出的代表来保护自己的财产和财富不被政府任意占取以及自己缴纳的税金能被政府确当地使用的问题。应该说，在中国，李炜光教授是较早地从对税的本质认识来理解政府性质、职能和作用以及现代宪法民主政制实质和运作原理的学者。正如他在收入本书的“写给中国的纳税人”一文中所指出的那样：“现代法治社会的重要特征在于对于‘公权力’的制约。政府拥有权力、资源，但这权力和资源来自于人民的授权，而且这些权力也只是它履行公共服务职能的必要条件，即在人民授权的范围之内行使。政府征税，不是为了供养和伺奉权力，不是为了养活自己，更不能为所欲为。除了提供公共产品和公共服务，国家和政府没有其他存在的理由。”根据对税的本质以及对政府职能和性质的这种理解，李炜光教授还更深刻指出，“现代法治国家是建立在对私有财产权保护的基础上的。国家征税，就意味着国家对私有财产权的承认。一个非常浅显的道理是，既然产权是确定的，你在对私有财产进行征收之前，就必须取得公民的理解和同意。……承认国家征税的‘纳税人事先同意’原则，才有可能建立一种能够制约政府征税这个权力之手的制度，宪法民主对政府的限制首先就体现在对政府征税和用税的限制上”。

只有正确地认识到了税的本质，才能理解一个现代国家运作的基本原理，才能理解现代宪法民主政治的核心内容和基础构架。也正是基于对税的本质、纳税人权利和现代宪法民主政制的上述深刻到位的理解，李炜光教授曾在本书中呼吁要在中国建构一门“税理学”。应该说，他这本文集形式的专著，已经大致勾画出了他所说的“税理学”的基本理论架构。这里，我觉有一点需要要补充的是，“税理学”，应该不是财政学的一个分支，也不是税法学的一个门类，而应该是解释一个现代市场经济社会良序运作基础的“政治经济学”，是对一个法治社会或宪法民主政制架构进行理论说明的“解释学”。从这个意义上来说，我把李炜光教授的这些年所做的“税理学”的探究的理论努力，视作为为未来中国法治国建设所做的一些理论准备。历史会记得李炜光的工作和努力。这本著作也将会载入未来的中国思想史。

愿这部著作所包含的思想和理论见解，能广泛地在中国的知识界、社会各界乃至政府公务员中得以传播，以增益于人们对传统中国社会的运作机理、当下社会制度安排及其未来走向的认识和理解。只有我们社会的大多数人在对一个现代良序市场经济的基本运作原理和必要的制度条件的认识上“重叠共识”逐渐达成了，我们才能期望中国的民主政制和法治国的建设能真正起步。

最后要指出的是，既然未来中国社会的现代性转型基本问题――或言“轴心问题”――是政府职能本身的转变――或言是政治体制改革和政制转型，而政治制度的核心和基本问题则是政府的财政体制和财政预算问题，那么，要实现未来中国政制的转型，看来要把财政体制改革作为政治体制改革的首要目标。中国当下社会经济体制安排的现实问题和已经出现且不断积累的种种经济社会问题，使我们越来越坚定的相信，未来中国的宪法民主政制建设可能要从限制政府的征税权开始，亦从构建公开、透明的政府财政预算制度着手。要做到这一点，首先就需要考虑修改我们的预算法以及宪法中有关政府征税权的条款，明确把政府征税必须征得纳税人的同意以及纳税人的代表批准这类保护纳税人权利的条款写进预算法和宪法。从这个意义上来说，我们似可期望，构建税收（宪）法定的预算民主制度以及政府财税收入的具体征收和用途要经纳税人选出的代议制机构审定批准的政治安排，应该成为未来中国新政治体制建设的一个逻辑起点。

2009年12月21日谨识于沪上，2015年12月27日修改于复旦