韩俊：展望中国农业供给侧结构性改革

2017年中央一号文件明确提出，要以推进农业供给侧结构性改革为主线，加快培育农业农村发展新动能。为什么把推进农业供给侧结构性改革提到这样的高度？因为经过多年不懈努力，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段，农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，矛盾的主要方面在供给侧。这些矛盾突出表现在农产品供求结构失衡、要素配置不合理、资源环境压力大、农民收入持续增长乏力等方面；同时，增加产量与提升品质、成本攀升与价格低迷、库存高企与销售不畅、小生产与大市场、国内外价格倒挂等矛盾亟待破解。面临新形势新挑战，我们必须与时俱进改革和完善我国农业政策。

推进农业供给侧结构性改革的总体要求是：在确保国家粮食安全的基础上，以增加农民收入、保障有效供给为主要目标，以提高农业供给质量为主攻方向，以体制改革和机制创新为根本途径，促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。推进农业供给侧结构性改革，在思路和方向上需要特别重视以下4点：

一、推进农业供给侧结构性改革，保障国家粮食安全为基本底线

经过多年不懈努力，我国粮食连年高位增产，粮食生产能力不断登上新台阶，国家粮食安全得到了有效保障。2016年，我国粮食产量61 624 万吨，进口11468 万吨，其中大豆进口达到8 391 万吨，占比73%，而三大主粮进口1 014 万吨，仅占8.8%。另外，近年来粮食进口规模持续扩大，其背景是从2013年7月开始，国内外玉米价格出现“倒挂”，此轮价格“倒挂”一直持续到2016年12月。由于国内外玉米价差大，且玉米进口存在关税配额限制，玉米下游加工及饲料企业纷纷进行调整，转而使用没有配额限制的玉米替代品，如高粱、大麦、木薯、玉米酒糟等。2013-2016年，进口到我国的玉米及其替代品多达2277 亿斤，这相当于每年挤占了国内569.3 亿斤的玉米市场。从而偏贵的国内玉米大量进到国家政策性收储粮库，出现了“国粮入库、洋粮入市”的不正常现象。从2016年开始，在东北四省（区）推进了玉米收储制度改革，实行“市场定价+生产者补贴”的新机制。这一改革激活了玉米市场，到2017年年初进口玉米价格优势基本消失，国内外价格逐步并轨，玉米及其替代品进口显著下降。

未来20 年，我国仍将处在食物消费结构持续转变的过程中，除了口粮消费会继续下降外，其他农产品的食用消费都有较大增长空间。粮食需求增长的大部分将来自对畜产品消费的增长。我国人口高峰将出现在2030年左右，预计达到14.5亿人，2015年为13.75 亿人，还将增长7 500 万人。城镇化高峰预计出现在2030年，达到70%左右，2015年为56%，还将上升14 个百分点。饮食内结构基本定型需要到人均GDP2 万美元，2015年我国人均GDP才刚超过8 000 美元，增长潜力巨大。

我国作为13 多亿人口大国，必须确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手上，而且我们的饭碗应该主要装中国粮。粮食一时多一点、少一点是技术性问题，但粮食安全是战略性问题。推进农业供给侧结构性改革，需要调减玉米等供过于求的粮食品种，但绝不能降低粮食生产能力。必须毫不动摇地抓粮食生产，把产能建设作为根本，稳定水稻、小麦生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。一方面，要做到“藏粮于地”，在快速工业化、城镇化过程中，必须建立具有法律强制力的农田保护措施，像保护大熊猫一样保护耕地，防止良田大量流失；另一方面，要做到“藏粮于技”，必须加强农业科技研发，强化农业科技推广，加快提升现代种业、主要农作物生产全程机械化和农业智能化水平。

二、推进农业供给侧结构性改革，增加绿色优质农产品供给，增强农业可持续发展能力

长期以来，受农产品供给总量不足的困扰，提高农业产量成为农业政策的重心所在。但随着城乡居民消费结构加快升级，人们不仅要求吃得饱，而且要求吃得好、吃得营养健康。从我国农业供给体系的现状来看，市场需求旺盛、适销对路的高品质农产品，国内生产供给不足，或者供应成本过高，许多国内需求形成进口需要，中高端农产品进口显著增加；而一些低端、普通的大路货品种，虽然国内生产供应充足，但售价较低，甚至积压滞销。顺应国内食品消费结构升级趋势，迫切需要把增加绿色优质农产品和农业生态服务供给放在更加突出的位置，压减低端供给，增加中高端供给，使农产品供给品种和质量更加契合消费者需要，使农业供需关系在更高水平上实现新的平衡。

过去，为解决农产品总量不足的矛盾，我们拼资源、拼环境，化肥、农药等大量使用，边际产能过度开发，水、土壤等都出现了不同程度的污染，农业资源环境的弦绷得越来越紧，农产品质量安全状况令人担忧。在资源环境约束不断加大的背景下，迫切需要推行农业绿色生产方式。作为实施农业可持续发展战略的重要抓手，下一步，我国将推进化肥农药零增长行动，鼓励各地加大农作物秸秆综合利用支持力度，推行高效生态循环种养模式，开展地膜清洁生产试点示范，加快畜禽粪便集中处理，大规模实施农业节水工程。总之，要把该退的坚决退下来，把超载的果断减下来，把该治理的切实治理到位，加快形成产品质量安全、产地环境良好、资源利用高效、生态系统稳定的农业发展新格局。

三、推进农业供给侧结构性改革，坚持推进体制机制创新，激活农业农村内生发展动力

推进体制机制创新，关键是处理好政府与市场的关系，让市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。按照中央的统一部署，当前要重点抓好粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度、农业补贴制度等重要改革。玉米“市场定价、价补分离”改革已经取得了显著成效。通过健全生产者补贴制度，优势区农民种粮基本收益得到保障；按照市场价格，多元市场主体入市收购的格局已经形成。玉米收储制度改革的顺利推进表明，市场力量是巨大的，必须顺应市场规律办事，一味推后改革，资源配置扭曲只会愈发严重，各类矛盾和风险积累越深。要按照“分品种施策、渐进式推进”的思路，完善稻谷、小麦最低收购价政策，形成合理比价关系，尽量减少对市场供求关系的过度干预。要改革完善农业补贴制度，逐步扩大“绿箱”支持政策实施规模和范围，特别是要把农业保险作为支持农业的重要手段，扩大农业保险覆盖面、增加保险品种、提高风险保障水平。

四、推进农业供给侧结构性改革，统筹利用好国际国内两个市场两种资源

入世以来，我国农产品贸易规模持续扩大，农产品贸易格局发生了明显变化。2001-2016年，农产品贸易总额由279 亿美元增加到1 833 亿美元，农产品进口总额年均增长16.1%，农产品贸易由顺差转为逆差并持续扩大，近3年贸易逆差有所收窄，2016年逆差规模为380 亿美元。目前，我国已成为世界最大的农产品进口国，大豆、棕榈油、食糖和棉花等产品的全球最大买家。在我国农业深度融入国际市场的背景下，无论是农产品总量平衡，还是农业结构调整，都不能不考虑国际市场因素。我国农业是小规模生计型农业，一家一户土地经营规模小、抗风险能力弱，这决定了我国农业基础竞争力与主要出口国之间存在很大差距，容易受到国外低价农产品进口的冲击。要统筹利用好国际国内两个市场两种资源，创造良好的农产品国际贸易环境，统筹处理与贸易伙伴国关系，兼顾保护国内农业产业安全和农民利益。今后，我国将继续增加国内供求存在缺口农产品的进口，扩大优势农产品出口，鼓励农业企业走出去，支持农业企业开展跨国经营，建立境外生产基地和加工仓储物流设施，培育具有国际竞争力的农业跨国企业，我国还将积极参与国际贸易规则和国际标准的制修订，为保障全球粮食安全做出贡献。

来源：百家号