张军：一场错了再试的改革

日本的经济史学家、中国经济学家朱绍文先生在东京大学的昔日同窗小宫龙太郎先生曾经在1985年说过一句后来在中国非常流行的话：“在中国不存在企业，几乎完全不存在”。20多年前，这句话让小宫的名字响彻中国大地。

在今天，除了150多家所谓“中央企业”那显赫的规模、地位和在国际上倍受关注的投资行为之外，上百万家的传统型的国有企业大都退出了历史舞台。曾经一再作为中国经济改革重中之重的国有企业的改革，30年来终于走完了复杂和耗时的脱胎换骨的道路。

今天我们都不知道该怎么去定义这样的改革，也难以用最简单的方式去评价它。什么是它取得成功或者遭遇失败的标准？这些问题今天我们仍然不容易回答。但有一点也许是肯定的，30年之后，这场企业改革终于卸下了背在政府肩膀上的沉重的负担，而替代它的是整个社会的理解和无数创业家的面孔。尤其是，这场改革是从一个错的起点上开始的并被接连不断的试验所延续。无疑，这就是一场“错了再试”（trial and error ）的革命。

“试错”的开始

在1976年“文化大革命”宣告结束之后，国有企业部门正处于人心涣散和管理混乱的局面中。至少有三分之一的国有企业的生产是不正常的，国营工业企业每百元工业产值提供的利润比历史最好水平低三分之一；独立核算的国营工业企业亏损面达到24.3%，亏损额达37.5亿元。根据当时大多数计划派经济学家和领导人的认识，这些问题都为企业管理的落后造成的。于是，国家计委和经委决定派团出访国外，虚心学习国外企业管理的经验。

据当时国家计委的经济学家房维中先生回忆，1978年6月30日，时任党的主席的华国锋在听取谷牧副总理访问欧洲五国汇报后说：“外国企业管理确实有些好经验值得借鉴”。1978年10月底，国家经委组团又访问了日本，回国后考察团的主要成员袁宝华、邓力群、马洪、孙尚清向李先念副总理汇报。经委的赴日考察团向国务院提交了《日本工业企业管理考察报告》。据说，这份报告经余秋里和康世恩的批示印发下去，产生了非常大的影响。

前国家经济体制改革委员会综合规划局局长、国务院经济改革方案研究办公室副主任、中国经济体制改革研究会副会长杨启先教授在2004年9月20日出席新浪财经举办的“国企产权改革与社会公正”沙龙时也曾回忆过早期的这段关于反思企业管理的经历。他说：“1979年，中央还专门组织100多人的一个调查小组，总结过去改革的经验，当时计委、经委必须都是老一点的同志参加。从调查的结果得出一个结论，现在看是一个很大的进展：国有企业的问题看来不在原来说的中央管得过多，还是地方管得过多；中央管或地方管都只是一种行政的管理，如果要解决企业的问题，搞活企业，必须适当的建立自主权。”

可是，就在1978年10月，在赵紫阳主政的四川省却早已率先选择6家地方国营工业企业开始“扩大企业自主权”的试点了。这6家试点企业分别是：宁江机床厂、重庆钢铁厂、成都无缝钢管厂、四川化工厂、新都氮肥厂和南充丝绸厂。试点改革的主要内容是，在年终完成计划指标之外，一是允许企业提留少量利润，二是给职工发放少量奖金。以今天的眼光看来，这一改革的分量实在微不足道，但在当时无疑是一次“破冰之旅”。

1979年初，四川省委批转了省经委党组《关于扩大企业权力，加快生产建设步伐的试点意见》，批准对四川化工厂等100户企业进行更打范围的扩大自主权试点。四川大型国有企业的改革试点的成功为中央政府开启全局国有企业改革的决策提供了有力的支持。1979年5月25日，国家经委、财政部、外贸部、中国人民银行、国家物资总局、国家劳动总局六个部门联合发出通知，确定在首都钢铁公司、北京内燃机总厂、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、天津动力机厂、上海汽轮机厂、上海柴油机厂、上海彭浦机器厂等8户企业进行企业扩权的试点。

1979年7月9日到13日，在四川成都还召开过全国工交会议。康世恩主持会议，财政部长吴波专程到会听取意见。成都会议的一个重要内容被认为是最后认同了“五个重要的文件”，即扩大企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等。这五个文件已经在4月中央工作会议原则通过，后又在6月召开的五届人大二次会议上征求过意见。成都会议后，国务院最后于13日发布了《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》这五个文件。这些文件的基本精神是，要根据不同行业、不同企业的具体情况，实行不同的利润留成比例。企业用利润留成建立生产发展基金、集体福利基金和职工奖励基金。

我看到的资料显示，在成都的那个工交会议上，产生过激烈的争论。争论是在财政部与希望进行扩权试点的地方政府之间发生的。当然最后还是那些认为对扩权不损坏财政收入的试点经验占了上风。这使得国务院的那五个扩权文件真正得到了认同。于是，《人民日报》、《光明日报》等主要媒体开始对四川、云南等地扩大企业自主权试点的成效进行集中报道和宣传，让试点得以推广。1979年底，试点企业终于扩大到了4200个。当然，这个时期，经济学家也有支持这项改革的。最著名的倡导者可能就是曾担任中国社会科学院工业经济研究所所长的蒋一苇教授了，他提出了著名的“企业本位论”。

1980年9月2日，国务院批转了国家经委《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》，要求从1981年起，把扩大企业自主权的工作在国有工业企业中全面推广。1981年12月26日，财政部、国家经委发布了《关于国营工交企业实行利润留成和盈亏包干办法的若干规定》，提出了利润留成和“包干的”主要形式。之后，国有企业普遍实行了利润包干。

以最初确定的改善企业管理者和职工的积极性的目标来评价，扩大国有企业自主权的改革实验无疑是成功的。但是，改革者很快就发现，这样的改革导致了一个事先没有充分想清楚的问题，那就是国有企业变得越来越追求投资的扩张。我清楚地记得，对这个问题的经典描述和分析很快在几年以后被介绍到中国的匈牙利经济学家科尔内（Janos Kornai）的《短缺经济学》（Economics of Shortage）中找到。根据科尔内的分析，国有企业出现投资扩张的冲动一点都不奇怪，因为它们面临的财务约束依旧是“软的”。

正因为这样，政府将基建拨款改为银行贷款（也就是著名的“拨改贷”改革）的实验就开始了。根据这个方案，自1985年2月1日起，包括国有企业的新增流动资金、国有企业和事业单位在内的所有国有单位的基本建设和更新改造投资全部改为了银行的贷款。这个决定在后来的很长时期里未必真正改变了国有企业面临的预算约束的性质，但却从此把国有银行与企业捆绑在了一起，演化成几乎20年后才终于厘清和削弱的“银企关系”和中国企业居高不下的负债率。

扩大国有企业自主权的改革很快就显现出来的另一个问题是企业与政府之间在收入分配上的利益冲突问题。尽管试点扩大到了更多的企业和部门，但是向企业扩权给国家财政收入上带来的压力还是很快暴露出来了。例如，《中国统计年鉴（1993）》的数据显示，国有企业提供的财政收入逐年下降，由1978年的973.65亿元，下降到1979年的923.62亿元，到1980年下降为889.58亿元。在1978年到1985年间，国家财政收入和居民储蓄之间的分配格局也发生了显著的变化，国家控制的财政收入相对于民间储蓄也在不断下降中。1978年的时候，居民储蓄占财政收入的比重只有18%，而到了1985年，这个占比已经上升到了86%.

在这里我特别要指出的一个与国民收入分配相关联的问题是，国有企业利用信息上的优势不断扩大了自己的收入份额，并把大量的盈利转化成了工资奖金的分配。中国的经济学家把这个现象叫做“工资侵蚀利润”。这一时期，不仅国家的财政开始出现了赤字，而且工资收入的增长很快推动了社会零售物价的上涨，使经济在改革开放后首次面临了显性的通货膨胀的威胁，这个由于国有企业工资收入超常增长引发通货膨胀的现象在1993年之前一直伴随了中国的改革进程，它俨然成了一个与向地方政府的分权和国有企业的微观行为不得不联系起来的特定的宏观现象。

据发表在《经济研究参考资料》1981年第182期上的研究文章透露，这个微观与宏观的严重脱节现象也被1980年第一次来访的联邦德国经济学家古托夫斯基觉察到了。他认为，中国在扩大企业自主权方面取得很大进展，自由市场发展很好，改善了居民的供应。但他忧虑，中国在微观经济方面进行的试验太多，如上缴利润、利润留成方面。企业各自为政，存在着无政府主义状态。在宏观经济上看不到完整的规划，尤其是看不到在微观经济方面的局部试验和宏观经济有什么联系。显然，这是一个方向错误了的思想和实验。但没有它，我们就还不能看到那些正确的东西。

再试再错

经济学家发现，以“放权让利”为思路的国有企业改革非常容易造成企业的过度扩张，导致国民收入的超分配，频繁引发恶性通货膨胀。如何约束国有企业多吃多占的行为一直困扰着作为改革者的中央政府。

1981年11月，国务院批转国家经委、国务院体改办《关于实行工业企业经济责任制若干问题的意见》，规定国家对企业实行经济责任制，在分配方面可以采取利润留成、盈亏包干和以税代利自负盈亏三种经济责任制形式。1982年，国务院批准在首钢、二汽等8家大中型国有企业进行承包经营责任制的试点，同时进一步对36000多家国有工业企业实行“定额上缴、超收归己”的改革，这大概可以看作国有企业的第一轮“承包”高潮。

不过，由于很快出现了经济秩序混乱和物价快速上涨等宏观不稳定的现象，特别是由于国家的财政收入出现了恶化的趋势，中央还是决定停止全面推行利税承包制度，并且从1983年起转入了企业“利改税”的改革。1983年2月28日，国务院提出了《关于国营企业“利改税”试行办法（草案）的报告》，决定国营企业保留原来的工商税，把相当于基数利润的部分改为所得税；凡有盈利的国营大中型企业，按55%的税率计征所得税，所得税后的利润，一部分以递增包干上缴、固定比例上缴、定额包干上缴或缴纳调节税等办法上缴国家，一定三年不变。剩余部分按照国家核定的留利水平留给企业。而对于小型国营企业，则根据实现利润按8级超额累进税率缴纳所得税，税后由企业自负盈亏。

不幸的是，“利改税”政策的出台恰逢国民经济出现过热后的宏观经济整顿和紧缩，此时的国有企业已经出现了连续22个月的利润滑坡，因此，“利改税”的这个方案也就难以真正进一步推进并最终被终止了。这迫使中央决策层去寻找其他的改革方案，而这个方案很快就锁定在“承包经营责任制”上了。

1987年3月，在全国六届人大五次会议通过的《政府工作报告》中提出：“今年改革的重点要放在完善企业经营机制上，根据所有权与经营权适当分离的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制。”4月23日至27日，国家经委受国务院委托召开全国承包经营责任制座谈会，在总结吉林、广东等省和首钢、二汽等企业坚持承包经营责任制经验的基础上，决定从当年6月起，在全国范围内普遍推行承包经营责任制。

8月29日，国家经委和国家体改委发布的《关于深化企业改革、完善承包经营责任制的意见》重申了实施承包经营责任制“包死基数、确保上交、超收多留、欠收自补”的原则，以及兼顾国家、企业、职工三者利益的要求。第二年的2月27日，国务院又发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，对企业实施承包经营责任制作了进一步规范。于是，承包经营责任制在全国范围内普遍推进。据政府公开的数据说，到1987年底，全国实行各种承包经营责任制的国营大中型工业企业已达到82%，国有大中型商业企业达到60%以上。

在为期3年的首轮承包经营责任制推行期间，即1987-1990年间，中国经济再次在宏观上经历了剧烈的波动，1988-1989年的经济过热暴露出了承包经营责任制固有的弊端。对于这个弊端，经济学家的解释是，政府和企业之间确立的承包经营责任制不可能是一个完全的契约。从理论上说，由于政府与企业之间存在信息不对称，在签订承包合同，确定承包基数时，企业就有了从操纵信息而获得额外利益的讨价还价能力，企业可以利用信息优势来为企业谋求最大的分配利润。1988-1989年发生的宏观过热在很大程度上改变了承包经营责任制在90年代初进一步推行的政府意愿。