卢锋：供给侧结构性改革的双重内涵与双重推进

中央经济工作会议刚刚闭幕，中国经济在新的一年将面临一些什么样的机会与风险？政府可能需要做一些什么样的抉择？第78次【朗润•格政】论坛邀请了北大国发院姚洋、赵波、黄益平、卢锋四位教授来分享他们的见解。

卢锋教授在论坛上发表了演讲，他认为供给侧结构性改革是应对经济环境三重调整的政策选择，其包含体制性改革与宏观再平衡双重内涵。深化供给侧结构性改革，双重内涵决定了双重推进。

去年底我国高层提出“推进供给侧结构性改革”，一年来围绕“三去一降一补”推进相关工作取得初步成效，同时形势发展出现新情况与新问题。今年中央经济工作会议进一步要求“以供给侧结构性改革为主线”,把2017年定位为“供给侧结构性改革的深化之年”。深化供给侧结构性改革，需结合实际经济情况深化对这一决策客观依据与科学内涵认识，进一步把政策着力点聚焦到体制性机制性改革创新上，使其更好发挥其引领国民经济稳中有进的政策主线作用。

一、供给侧结构性改革是应对经济环境三重调整的政策选择

供给侧结构性改革不仅是我国经济政策名词或口号表述变化，而是高层应对十八大以来国内外经济环境三重调整演变所做的重要决策。

首先与应对结构转型调整困难有关。新世纪初年我国经济超预期追赶取得成就同时也面临结构转型调整新困难。由于工资、土地等国内要素价格大幅飙升，以原有要素低价为基础形成的诸多部门传统比较优势逐渐下降，急迫需要通过一升两转加以应对。居民收入上升推动消费需求水平提升和结构快速变化，与经历调整阵痛的国内供给体系不相适应，形成国内产能过剩与有效需求得不到满足并存局面，大规模网购及国外旅游采购现象凸显这方面矛盾。十八大以后政府实施简政放权、鼓励双创政策取得成效，然而国民经济的供给侧变量对市场变化响应能力和灵敏度不足派生“重大结构性失衡”情况尚未未得到实质性改变。另外近年政府实施积极财政与基础设施投资政策，对保持经济深度调整期中高速增长产生积极作用，然而仍面临民间投资疲软与内生增长动力不足问题。应对上述结构转型与增长动能问题构成供给侧结构性改革的重要背景。

其次与应对周期下行阶段困难有关。新世纪以来开放经济增长和运行在宏观层面面临一些特殊矛盾，突出表现之一是在传统制造业部门生产率较快追赶因而供给弹性较大背景下，新世纪初年货币扩张偏快带来通胀压力更多表现为以房地产为代表的资产价格飙升，而不同于早先宏观周期通胀主要表现是CPI等增加值流量上涨。过去一年多经济形势显示，即便货币政策保持在大体中性或者“稳健略偏宽松”立场，房地产价格也可能主要由于土地供给垄断体制扭曲作用再次出现始料未及的急剧飙升。应对资产泡沫化及其派生的金融风险，不仅是经济周期景气扩张阶段的宏观稳定难题，而且成为在宏观周期不同阶段需要持续面对的挑战。另外应对外部危机冲击实施大规模刺激政策，使得2007年下半年开始的宏观经济过度扩张失衡调整过程短期逆转，也增加本轮周期调整的复杂程度。如何加强宏观财经纪律与硬化市场预算约束，在对刺激政策药方保持克制前提下化解上述失衡与风险因素，成为供给侧结构性改革的又一现实背景。

再次与应对后危机时期外部环境调整有关。后危机时期全球经济增长动力结构发生“三重转换”：中国、金砖国、新兴经济体与广大发展中国对全球经济增量的相对贡献，与早先历史时期美国、七国集团、发达国家大体发生置换。我国进出口经历“北降南升”的结构变化，主要发达国家增量贡献显著下降而新兴经济体与周边发展中国家增量贡献显著提升。针对全球治理体系凸显“能力赤字”问题，中国等新兴经济体通过存量改革与增量创造两重机制推动国际金融与经济治理结构出现活跃变化，英国脱欧与美国特朗普胜选事件显示战后全球化持续推进趋势面临前所未有挑战。外部环境演变使得我国通过扩大出口分享发达国家更多市场带动经济走出低谷的可能性空间收窄，要求更多通过供给侧结构性改革提升潜在产出增长率并释放持久的内需增长潜力。

内外现实经济环境的演变调整，客观要求经济政策在形势判断、工作决策、思想方法等方面出现系统调整。十八大以来我国经济决策调整呈现几方面特点：一是把供给与需求更好地结合起来，更加重视提升供给系统效率及其对市场变动响应能力；二是把改革与调控更好地结合起来，更加重视体制改革与机制创新的引领作用；三是把长期和短期更好地结合起来，在保持必要经济增速同时更加重视培育与夯实长期可持续发展能力与后劲。提出供给侧结构性改革命题，是这个政策调整过程推进深化的结果并体现其内在逻辑。

二、供给侧结构性改革包含体制性改革与宏观再平衡双重内涵

深化供给侧结构性改革，需要紧扣“改革”中心词厘清这一概念科学内涵。供给侧结构性改革的主词是改革，逻辑重心是市场化取向的体制性机制性改革。有关供给侧结构性改革“是什么”的常识性理解同时也定义其“不是什么”。首先不是常规需求管理政策。其次也不同于供给侧调控措施：政府从供给方面实施的政策干预措施，如果在相应体制机制没有改变情况下出台，显然应区别于供给侧结构性改革。

今年我国房地产行业政策变化，显示厘清供给侧结构性改革内涵的必要性。去年部署供给侧结构性改革的去库存任务，要求“取消已经过时的限制性措施”。然而今年部分大城市房地产价格飙升增加泡沫化风险，有关城市和部门出台新的限制商品房信贷政策，有的不同程度增加了商品房建设用地供应指标。这些措施有的从需求角度发力，有的从供给角度切入，基本是在现有房地产价格形成与供求调节体制和机制没有实质性变化前提下实施的调控措施，这些措施或许具有迫不得已的必要性，然而不应看作供给侧结构性改革措施，反倒应看作是从一个角度提示改变供地体制与商品房价格形成机制的必要性和紧迫性。

理解供给侧结构性改革内涵一点认识分歧之一，在于如何看待政府有关部门针对各类经济结构因素和关系实施的干预政策。国民经济包含各类结构优化问题，如产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构等等，这些结构关系大都与经济供给侧有关，政府大量“调结构”政策是否属于供给侧结构性改革？对此可能会仁智互见，如何适当解读有待深入探讨。笔者认为，把广义“调结构”政策措施归结为供给侧结构性改革，会使供给侧结构性改革概念过于宽泛，减弱这一政策概念聚焦体制改革与机制创新的应有功能作用，因而需要对二者适当区分。

观察十八大以来我国经济深度调整期形势特点，结合新世纪经济开放成长取得成就并伴随失衡因素的背景，笔者理解供结改其实包含双重取向或内涵。一是通过深化改革降低制度性交易成本，更好为结构转型升级提供保障和助推动力；二是通过加强市场预算约束与宏观财经纪律，切实化解宏观经济周期扩张派生失衡与风险，有效防控调整阶段资产泡沫新风险因素。体制机制改革是直接含义，宏观再平衡是间接要求，都具有重要现实意义。

第一重内涵强调必须力推关键领域市场化取向体制改革与机制创新，才能使我国潜在经济增长能力得以进一步释放，使得我国技术、产业、经济结构提升得以更好推进。以应对产能过剩难题为例观察，我国转型期面临的一个现实问题，在于地方政府对属地企业仍存在超越市场经济原则的过度行政保护，使得企业即便失去市场自生能力仍难以退出，也不利于环境保护等方面执法落实到位，由此导致产能过剩难以化解与僵死企业现象，不利于供给侧变量更好响应需求变动。供给侧改革就是要重新界定塑造政企关系与政商关系，通过市场、法治方法倒逼缺乏自生能力企业退出，对退出过程面临困难企业提供适当协助使其顺利退出，从而综合解决产能过剩难题并助推结构调整。

供结改第二重内涵在于，通过加强市场预算约束与财经纪律，严肃治理经济过热和通货膨胀，严肃应对资产泡沫化与过高杠杆化带来的金融风险，体现宏观再平衡要求与广义范畴市场机制决定性作用。从国内外经验观察，对上述问题消极回避或听之任之态度不可取，采用大规模刺激措施也只能拖延和加剧矛盾，务实合理应对是在适度扩大总需求同时，重视发挥市场预算约束和宏观财经纪律作用，借助市场出清方式有序化解经济过度扩张与资产泡沫化带来失衡因素与风险。十八大以来我国经济政策调整，一直强调宏观政策以稳为先原则，先后提出“三期叠加”、“经济新常态”等重要形势判断，体现适度提升总需求与不搞大规模刺激相结合的政策取向。提出推进与深化供给侧结构性改革，进一步表现高层意在侧重利用市场纪律来调节失衡与化解风险的政策取向。

加快关键领域市场化取向改革培育经济转型升级的内生动力，利用市场纪律约束与出清机制化解资产泡沫因素与金融风险，构成供给侧结构性改革的双重内涵。供给侧结构性改革体现市场化取向改革在长期增长与宏观稳定两个维度具体要求，体现十八届三中全会全面深改战略与应对调整期突出现实问题有机结合并使改革顶层设计落地的具体要求。基于这一理解，有必要系统总结我国经济改革开放时代不同阶段实践经验，加深认识供给侧结构性改革与历史时代实践探索的内在一致性；有必要系统反思当代发达国家与发展中国家推进结构性改革的国际经验，比较借鉴现代经济学有关经济增长与周期管理的不同学派思想学说，加深认识这一重大命题背后的普遍蕴含与内在逻辑。

三、深化供给侧结构性改革：双重内涵决定双重推进

2016年推进供给侧结构性改革取得初步成效。国民经济整体稳中有进，伴随一些重要工业部门产能过剩显著舒缓；在宏观经济政策保持定力不刺激前提下，经过艰苦市场调整实现PPI近五年下行后由负转正；居民消费较快增长与投资增速企稳，为经济保持中高速增长提供支撑。然而经济运行仍面临多重困难：下行压力较大与内在增长动力不足问题尚未根本改变，体制性成本与税费负担过重抑制民营企业投资潜能发挥，部分城市房价飙升与部分产能过剩部门价格回升过猛显示经济增长体制机制仍存在深层矛盾，另外外部环境面临改革开放时代以来前所未有不确定性。上述形势凸显深化供给侧结构性改革的紧迫性与重要性。

与供给侧结构性改革“双重内涵”理解相一致，今年中央经济工作会议释放信号显示，2017年中国经济政策有望在两个维度持续发力与深化。在宏观经济政策领域，进一步明确货币政策的总量稳健中性方针，同时进一步提升积极的财政政策实施力度，在适度增加总需求同时，为利用市场纪律化解与防控风险，为市场出清僵死企业创造适当的宏观政策环境。保持定力不刺激，动态调节稳增长，是十八大以来宏观经济政策的基本定位，也有望成为本届政府任期最后一年继续坚守的宏观金融政策方针。

今年中央经济工作会议明确指出，供给侧结构性改革“根本途径是深化改革，就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，深化行政管理体制改革，打破垄断，健全要素市场，使价格机制真正引导资源配置。”供给侧结构性改革逻辑内涵的核心是改革，需进一步聚焦体制改革与机制创新，通过加快推动关键领域改革突破性进展以提升经济潜在增长能力并助推结构转型。

在治理产能过剩与僵死企业时把行政手段与市场机制更好结合起来。不仅要采用行政手段层层分解指标消减产能与减少僵死企业，更需要重视改革完善市场经济环境下政企关系，减少地方政府对企业提供各种形式直接和间接保护，更好利用市场出清机制打通僵死企业退出通道，健全和加强产能过剩的市场调节机制。

今年新一轮部分大城市商品房价格飙升，以自然试验方式显示现行政府垄断供地制度不利于我国房地产业健康稳定发展。要在实施房地产需求侧与供给侧短期必要调控措施同时，下决心加快改革我国城市商品房与建设用地行政垄断供地制度，相应加快改革我国现行农地制度，把拓宽房地产供地渠道与提升房地产供地弹性作为构建“房地产稳定发展的基础性制度与长效机制”的关键环节。

要加大企业降税降费与保护产权政策力度，切实解决应对新形势下民营企业投资动力不足问题。近年有关讨论中对加大企业降税降费力度各方面已有相当共识，有关部门应以中央要求的立说立行、只争朝夕紧迫感加快设计实施相关政策。各类企业合法产权受到法律保护多年前就已写入我国宪法，然而现实生活中用各种方式损害和侵犯企业产权事例仍时有发生，需要加大保护企业产权的政策力度，对“违背案例要查处纠正”，切实提振民营企业信心和更好发挥企业家才能。

要优化城市化特别是大城市发展思路，深化改革户口管制体制和政策，更好地释放城市化发展动力与践行共享包容发展理念；进一步减少和破除投资行政管制与行业准入管制，构建以总量和价格为基本政策工具的适应开放型市场经济环境的宏观管理体制架构；要抓紧实施农业和粮食流通领域的结构性改革，有效治理过度政策干预造成产量、进口量、库存量“三量齐增”和第四次粮食相对过剩困难，更好统筹实现粮食安全、效率与稳定目标。

如能深入领会中央供给侧结构性改革的精神实质，进一步聚焦并加快推进关键领域体制改革与机制创新，而不是止步与采用需求侧或供给侧调控措施应对形势变化与困难，中国经济就一定能走出L型走势迎来新一轮内生强劲增长。