闫恩虎：当前县域经济发展面临的体制“瓶颈”分析

摘要：体制“瓶颈”是当前县域经济发展面临的最大障碍。现行的脱胎于计划经济时期的政治、经济、社会事业管理体制，带有明显的重工轻农、重城市轻县域的倾向，同县域经济社会和谐发展的要求很不适应。必须系统改革。改革的具体要求强调：高度重视科学理论的导向性；强调“缺口”突破和配套推进相结合的改革思路；关键是县域行政管理体制改革；高度认识壮大县域经济的重要性，强化各领域各部门为县域经济发展的服务意识。

关健词：县域经济；管理体制；“瓶颈”制约；改革思路

一、县域经济及其目前发展特征

随着市场经济体制的健全和发展，我国国民经济体系在职能结构上将逐渐集聚为两个地域系统单元：城市经济和县域经济。城市经济主要集聚要素职能，而县域经济将从根本上承担生产职能。县域经济是指以具有独立规划和财政职能的行政县（包括县级市、旗等）为地理空间，以市场为导向，以县级政权为调控主体优化配置资源，功能完备并具有地域特色的区域经济系统。[1] 县域经济属行政性区域经济概念，是国民经济的中观层次，相对具有基础性、区域性、层次性、综合性、枢纽性、农村性、集聚性、扩散性等特点，是一个功能相对完备和健全的经济系统。县域经济是中国的“国本经济”、“民生经济”、“稳定经济”、“最基本的生态经济”和进入工业化中期后我国经济新的增长极和区域协调发展的推进器，是未来推动经济发展的生力军。目前我国的“县域经济”单位约2050个。县域经济不仅是国民经济的重要构成部分，也是国民经济最基本的运行单元，是我国建设全面小康社会的基本载体和国家政策最直接最主要的操作平台。[2](p14)

目前我国县域经济具有三大基本特征：一是典型体现中国转轨经济的三元结构：城市、乡镇、农村；二是典型反映中国传统社会经济的二元结构矛盾（主要指城乡二元结构矛盾）；三是县域经济的核心问题是“三农”问题。我国县域经济发展的总体特征目前表现为差异性、不平衡性、自组织性、整体落后性和高成本低效率的管理体制。[2](p18-23) 其中最显著的特征是落后性。

根据2005年底的统计，全国县域内陆地国土面积874万多平方千米，占全国陆地国土面积的94.0%；县域内人口总数达9.15亿，占全国总人口的70.41%；但全国县域经济的地区生产总值是7.71万亿元，占全国GDP的56.31%，县域财政收入占全国财政总收入的23.6%、县域年末金融机构存款占全国总数的28%、

县域经济年度实际利用外资占全国总数的36%、基本建设投资占全国总数的1/3，

这些数据都与县域拥有的土地和人口比例极不相称。根据2002年底的统计，县域单位财政总支出超过总收入515亿元，赤字县比重达73%，赤字总量占地方财

政总量的77%。目前县域人均社会总产值仅相当于大中城市的1/4、人均收入仅相当于大中城市的1/3（农民的实物收入计算在内，如果不算农民实物收入，城乡收入是6:1）。根据蔡教授等人收集的36个国家农业与非农业标准劳动者的收入比率，1990年和1995年城市人均收入超过农村1倍以上的国家分别只有5个和3个，而中国通常在2-3倍之间波动。显示中国城乡差距十分突出。[3]P47-48 农业是县域经济在国民经济体系中承担的重要分工，严峻的“三农”问题是县域经济社会落后的突出体现。目前全国约有55%的县靠国家财政补贴，有2/3的农民由于收入低而缺乏基本的消费能力。另据2003年社会科学院的调查，目前全国仅有1/3的乡镇有供水站，83%的村不通自来水，13%的村不通公路，53%的村不通电话，95%的村虽通电但电价普遍是城镇的2倍以上，93%的村接收的电视信号相当微弱，全国尚有207个县无公共图书馆，67.9%的乡镇没有文化站，206个县没有律师。县域经济的发展落后已经成为我国建设全面小康社会和构建和谐社会的基本障碍，也是当前我国参与国际竞争提升综合国力的重大制约。

形成目前中国县域经济发展落后状况的原因很多。有历史方面的原因，长期封建统治的愚民政策和“只取不予”的管理意识，是造成县域基层经济社会长期落后的重大因素；还有建国以后国家工业化为了工业资本积累而实行的工农业产品“剪刀差”政策以及长期对农副产品的统购统销，是造成农业滞后发展的根本原因。但从现实情况及可持续发展的要求分析，目前县域基础设施落后、人力资源素质低、技术环境差等，都是发展中直接的表面的问题，制约县域经济发展的根本因素是体制问题：层级繁多、条块分割的行政管理体制严重制约县域经济的自主发展；失衡的产业、公共政策加剧农业的落后和农村的封闭贫困；极不合理的财税制度在进一步扩大城乡差距，加剧“三农”问题的严峻性；偏颇保守的金融管理制度使县域经济发展得不到现代金融服务的有力支持；还有严重滞后发育的农村社会保障制度、人才管理制度等等都在阻碍县域经济的高快增长和可持续发展。[2]P105-107随着国家经济实力的增强和县域经济的发展壮大以及区域经济的竞争发展，县域经济发展的体制问题已经由原来的基础障碍转变为“瓶颈”制约。我国县域资源丰富，从国际经济竞争发展格局看，未来的市场前景也很广阔，但现行管理体制严重障碍着县域资源向竞争力的优势转化。体制“瓶颈”是当前县域经济发展的最大障碍。

二、当前县域经济发展面临的体制“瓶颈”分析

目前各地在组织发展县域经济方面普遍存在一个重大的认识误区：过分注重政策的激励作用而忽视制度的保障作用。各省、市政府在其促进县域经济发展的方案中大都提到一个口号：“放权让利”。但在现行体制下，可以说，真正能够起到决定性作用的“放权让利”政策几乎是没有。比如，对经济具有杠杆或刺激作用的政策和管理权，象税收减免权，省级政府也没有，谈不上放下去；至于银行贷款及其利息浮动，随着金融体制改革，政府已无权干涉，也谈不上放下去；工商、电力、技术监督等等，均属于条条管理体制，也难以放权于县；土地管理还面临进一步依法严格管理的趋势，放的可能性更谈不上。[4] “放权让利”方面做得最好的浙江，下放的权利不外乎是项目的直接申报权、出入境管理权、户籍管理权、车辆管理权等，这些都是操作性的社会管理权，最多也就是产生局部性的影响。必须清楚，政策是一种手段，制度才是经济发展的基本保证。社会发展是有组织的活动，制度是规范人的行为、调节人际关系的手段，是发展由可能到现实的中介。近代以降，无论中西，生产力大的发展、社会的巨大变化和进步均发生在制度变革之后，这类现象普遍存在，表明制度是制约发展的重要因素。制度在发展中的地位表现在人的活动的社会结构中，器物、制度、文化是社会系统的三个基本要素，它们的关联构成社会基本结构。[5]P5 1993年诺贝尔经济学奖的获得者诺思认为竞争力在于通过制度创新来营造促进技术进步和经济潜能发挥的环境，强调竞争力优势是制度安排的产物。他在1973年与罗伯特・托马斯合著的《西方世界的兴起：新经济史》中指出：“对经济增长起决定作用的是制度性因素而非技术性因素”；“制度从均衡到不均衡又回到均衡的变迁过程构成了经济增长的决定源泉”。[6]P2-3 在世界经济论坛公布的2006年度全球（国家或地区）竞争力排名规则中，重点强调“稳健的机构环境”，说明制度保障是核心竞争力因素。

目前障碍县域经济发展的根本原因是体制改革的滞后。现行的脱胎于计划经济时期的政治、经济、社会事业管理体制，由于各种历史原因，带有明显的重工轻农、重城市轻县域的倾向，同壮大县域经济的客观要求以及县域经济社会和谐发展的要求很不适应，严重障碍县域经济的发展。

（一）政治体制

首先是城乡分异的户籍和土地管理制度（在我国土地制度不是单纯的经济问题），不仅直接造成县域最大的两种资源人力资源和土地资源不能从根本上盘活，而且使农民承担比城市居民更大的税收和非税负担，造成本身已经在经济体制改革中被边缘化的弱势群体生存和发展环境更加不平等。还有在这种户籍制度下形成的农民“低国民待遇”的政治地位，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十四条规定：“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额，由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”这等于以法律的形式规定农民参与国家政治管理的权力是城市居民的八分之一，明显违背《宪法》“人人平等”的原则。还有，农民参与国家管理的渠道也不畅，代表农民利益的社会团体在国家管理体系中缺失，工人有法定的工会组织，但农民却没有农会组织。这些已经充分体现了政治管理体制农民的“低国民待遇”身份。

其次是县域行政管理体制。目前我国的县域行政管理体制问题集中表现在两个方面，一是行政管理层次太多，导致县级政府自主组织经济发展的权利太小；二是中国特色的“市管县”体制。国际通行的地方行政层次是两级，我国是四级，加之行政和社会管理权利的条块分割，县级政府的自主发展权已是微乎其微。“县级政府事权、财权、行政权不对称。由于体制改革，较多的职能部门的管理体系转变为垂直管理，使县级政府的自主权、经济决策权、社会事务统筹权和社会事务管理权被削弱，但仍然承担着相应的责任，县级政府在发展本地经济，处理本地事务时往往力不从心”。[7] 而“市管县”体制更是不符合工业化中期以后城乡分治的行政规则和国际惯例。

应该肯定，“市管县”体制在改革开放初期一定程度上消除了城乡对立的矛盾，促进了城乡一体化，对于密切城乡关系，加强城乡合作，巩固工农联盟，促进城镇化和工业化方面起了一定的作用。但进入工业化中期以后，这种体制明显地对县域经济发展造成行政制约。首先，造成虚假城市化和城市对县域资源的垄断性掠夺，是明显的“市卡县”“市吃县”体制；其次，多了一个地方行政层次，产生了新的条块分割，对于县域，增加了一个财政上缴层次，加重了财税负担；再次，市对县的行政垄断，不利于经济全球化背景下的县域经济横向合作。另外，这种体制，一是违背了市场经济国家城乡分治的国际惯例；二是缺乏法律依据，我国《宪法》规定我国行政区划为省、县、乡（镇）三级。因此，“市管县”体制必须从根本上改革。