孙久文：“十三五”中国区域发展战略前瞻

【摘要】随着我国进入经济发展的新常态，区域经济的新常态的特点更加凸显：板块分化趋势更加明显，经济带战略使区域发展互动的通道逐步形成，同时生态文明成为区域发展的新亮点。在即将到来的“十三五”时期，区域发展战略可以说是重中之重。在“十三五”时期，我国区域发展战略的方向已经十分明确，这就是以三大战略为核心，重点打造的国家级经济带。以国家级经济带为骨架，以区域中心增长极为节点，以县域发展为基础，形成覆盖全国的区域发展新战略。如何科学理性地统筹资源，合理规划区域发展步调，注重发挥各区域相对优势和比较优势，发挥核心区域的引领、带动和辐射效应，是区域经济和宏观战略研究的重大课题。

【关键词】“十三五”规划  区域经济  三大战略  经济新常态  经济带

【中图分类号】F11/X32 【文献标识码】A

我国区域发展战略的历史演进

我国的区域经济发展战略在60多年的发展历程中经历了多次的转变。这些转变都是在国家宏观经济的影响下，为实现国家发展整体目标做出的战略性调整。历史经验表明，每一次调整都对我国宏观经济的新发展起到了关键性的作用。

旧中国留给我们的是一个经济基础十分薄弱、地区经济发展极不平衡的地区经济格局。为改变这种状况，从新中国成立到1978年改革开放，我国的区域经济发展战略基本上是沿着一条“均衡发展”的道路前行，表现为“工业西渐”。

“工业西渐”的发展战略。新中国成立后的三年恢复时期，国家工业建设的重点是东北老工业基地，其次是华东和华北。“一五”时期，前苏联援建的156项工程当中，沿海地区占1/5，内地占4/5；而整个“一五”时期，基本建设投资内地占53.3%，沿海占46.7%。“二五”时期以后和文化大革命时期，工业建设大规模向内地推进，造成了很多问题；特别是“三线”建设的失误，影响了国民经济的正常发展。

学术界习惯于将从新中国成立到改革开放之前时期的区域发展战略，称为“平衡发展”战略，这实际上是为了改变旧中国工业分布极端不均衡的现状，也是正确处理沿海和内地关系的具体的行动。

沿海与内地的区域格局。沿海与内地的区域格局，实际上是承袭全国解放之前的旧格局，新中国成立后，我们一直努力打破这种旧有的区域格局。其中，最有代表性的，是建国后的“一五”时期开始建设的156个重大项目，都是按区域经济平衡发展的目标在全国布局的。

毛泽东在《论十大关系》中明确提出要正确处理沿海和内地的关系。20世纪60年代初，出于备战的需要，国家决定将集中在大城市和沿海地区的工厂转移，加快“三线”建设，建立战略后方。同时，从建国以来我国的地区经济发展就极不平衡，大部分的工业集中在东部沿海地带，生产力分布存在地区非均衡性，经济形势也提出了区域经济格局调整的需要。所以，这一阶段主要实行的是区域经济平衡发展战略。这一战略的集中体现就是三线建设。按照设想的军事地理区划，中国沿海为第一线，中部为第二线，后方为第三线。湘西、鄂西及四川、云南、贵州三省为西南三线。西北三线建设，其辖区为陕、甘、宁、青、豫西、晋西。相对于西北、西南的“大三线”，中部及沿海地区腹地称“小三线”。根据这一精神，“三五”计划明确提出，把国防建设放在第一位，加快三线建设，逐步改变工业布局。“四五”计划则提出建立各自为战、大力协同的经济协作区。在三线建设的过程中，国家对于中西部的投资高度倾斜。“三五”计划中，全国新建的大、中型项目中，西南、西北、中南地区的项目数高达60.2％。而该时期东部的发展则受到了遏制。

“三线建设”是一次大规模的区域性集中大开发。主要集中于“大三线”的“三线建设”在客观上缓解了建国初期区域经济分布极不平衡的状况，而且为中西部的进一步发展打下了初步的基础。从空间均衡布局的角度衡量，“三线建设”有其正面的意义。1970年，各个省份人均GDP排名中前十二名依次是：广东、上海、北京、江苏、吉林、青海、云南、辽宁、黑龙江、陕西、宁夏和贵州。属于三线地区的有五个省份，其中青海和云南分属第六和第七。这是“三线建设”所带来的一次大的区域经济格局调整，在随后的年份里，随着战略重点的转移，“三线建设”的中止，排名变化很大，到80年代，前十名中已经没有西部的省份了。

改革开放和“两个大局”

从1978年到1995年期间，为了改革开放战略的顺利实施，我国区域经济发展战略也发生了根本性的转变。从理论上讲，是从区域平衡发展转向区域非均衡发展；从实践上讲，是从“工业西渐”战略转为向沿海倾斜战略，同时为东、中、西的协调发展打好基础。

十一届三中全会确立改革开放的大政方针以后，在社会主义经济建设的新探索中，中央提出为了集中力量进行现代化建设，需要大幅度调整区域经济布局，将条件更为有利的东部沿海地区作为优先发展的重点区域。从1979年到1995年，我国在区域经济发展布局的总体格局上，对生产力布局和区域经济发展战略做了较大的调整。

邓小平同志提出了“两个大局”的战略思想，即首先发展沿海地区，在沿海地区发展起来之后，以沿海雄厚的实力支援内地建设。因此，我们在改革开放之初就确立了向沿海倾斜的发展战略，即非均衡发展战略，这是我国改革开放后唯一正确的区域经济发展战略。实施向沿海倾斜的沿海优先发展战略，即充分利用沿海工业基础和区位优势，面向国际市场，积极参与国际市场竞争，大力发展外向型产业的战略模式。为了加快改革开放步伐，中央于1979年率先赋予广东、福建两省实行“特殊政策、灵活实施”的权力，利用两省毗邻港澳台的区位优势，加快建设带动全国其他地区的改革开放窗口，并且陆续地批准设立深圳、珠海、厦门、汕头为经济特区和14个沿海开放城市。

1987年12月，中央系统提出沿海地区经济发展战略。主要内容是：第一，沿海地区大力发展外向型经济，积极参加国际交换和竞争，扩大产品出口，加速发展外向型经济；第二，积极扩大劳动密集型产品和劳动―技术密集型产品的出口，大力发展“三资”企业，实行原材料和销售市场“两头在外”；第三，加强沿海与内地的横向经济联系，带动整个国民经济的发展。1988年3月，国务院召开关于沿海地区对外开放工作会议上，正式决定实施以沿海地区企业为主力，“两头在外，大进大出”的沿海地区经济发展战略，大力发展出口加工型经济，进入“国际经济大循环”。同时，中央决定进一步决定扩大沿海对外开放的地域范围，批准海南升格为省建制并设立特区，紧接着批准上海市浦东新区为改革开放新的试验区，这意味着我国沿海非均衡发展达到一个相当高的程度。在政府和市场力量的双重作用下，改革开放初期东部地区基本建设投资远高于中西部地区。

向沿海倾斜的非均衡发展战略，充分发挥了沿海地区的比较优势，取得了面向世界、先行发展的巨大成功，我国沿海地区在差不多20年时间内的经济增长率持续保持在全国的领先水平，国民经济整体水平有了很大提高。

区域发展需要解决的问题

在全国经济连续30多年的快速增长的同时，到20世纪的前几年，区域非均衡发展导致的区域差距扩大、区域间利益的矛盾和冲突、地区发展机会不均等的问题相继显现，成为困扰我国经济社会发展的重大问题。

区域差距扩大的问题。资料表明，1979年～1991年，沿海与内地相比，国民生产总值的绝对差距扩大了10倍以上，人均国民生产总值的绝对差距扩大了4.4倍。1995年，镇居民收入最高的5个省份均在东部地区，分别相当于全国平均水平的112%～174%，而最低的5个省份4个位于西部，1个位于中部，仅为全国平均水平的67%～77%；农民家庭人均收入最高的5个省份也全部位于东部，分别相当于全国平均水平的156%～259%，而最低的5个省份全部集中于西部地区，仅相当于全国平均水平的55%～65%。这表明，地区间公平问题日益突出，已对宏观经济的发展形成制约。

区域之间的利益摩擦和冲突加剧问题。长期以来，由于我国工业加工能力主要集中在东部，形成东、中、西的梯度分布；而自然资源则主要集中在中西部，形成所谓“逆梯度”的分布。因此，在东西部之间事实上存在一种分工协作关系：在传统的价格体系下，中西部落后地区向东部输出廉价的农矿初级产品，而高价输入东部的加工产品，造成大量的利润流失和税收转移，东部地区则获得了“双重利润”。改革开放之后，我国实施地方分权，各地方相应获得了一定权益，区际关系也开始按照商品经济原则来运作，企业的经济效益与各省区政府的财政收入密切相关。为了加快本地区的发展，缩小与其他地区经济发展差距，维护地方利益，中西部地区各省也开始向高利率的加工工业投资。这样，一方面导致了地区间为争夺原料而发生各种磨擦和矛盾，另一方面造成地区之间产业结构趋同化。此外，一些地区为了发展和保护自身的经济利益，往往设卡封关，大搞市场封锁、地方保护主义限制本地资源流出和外地产品流入，形成地区间贸易和要素流动的壁垒，妨碍了资源在全国范围的合理流动和全国统一市场的形成。

地区发展机会不均等问题。由于地理位置和交通运输条件的影响，东部地区与中西部地区之间在发展机会上形成了事实上的不均等。东部地区借助区位优势和体制优势，迅速摆脱了旧体制的束缚，形成了市场体系相对完善、产业外向度高、区域经济良性循环的发展态势；而中西部地区由于经济发展相对落后，为了加快本地区的经济发展，当地政府和人民往往是以资源耗竭、生态破坏和环境污染为代价来发展经济，形成一定程度的恶性循环。日益恶化的生态环境，极大地制约着中西部地区的经济和社会发展，也影响到全国经济、社会的可持续发展。

上述问题，使我们认识到：区域经济发展战略需要随着经济发展不断进行适应性的调整。“十三五”时期是我国区域发展战略调整的又一个关键时期，探索区域发展战略的方向十分重要。

我国经济发展新常态的区域特征

随着近年来我国经济下行压力的增大，区域经济发展出现大幅波动。2014年，东北地区GDP增长5.9%，增速同比下滑2.5个百分点，经济总量占全国的比重同比下降了0.2个百分点，固定资产投资增速下滑15.8个百分点，出口增速下滑18.1个百分点，工业增速下滑4.2个百分点。相比之下，东部地区的经济运行较为平稳，2014年经济增速的降幅为0.9个百分点，工业增速和投资增速的降幅为各区域板块最低水平，显示了较强的稳定性，经济企稳的迹象较为明显。中部地区经济增速保持第二，且降幅最小，出口保持两位数增长，显示出一定的发展韧性。西北和西南地区的经济形势虽然优于东北地区，但稳定性低于东部和中部地区，其中西北地区的投资增速下滑较为明显，西南地区的进出口有所增长，成为拉动经济增长的新动力。

可以看出，当前各地区经济显示出不同的特点和分化发展的趋势。能够适应新常态的地区就能较好的保持经济运行，甚至能够引领新常态：

产业结构是稳定发展的主要因素。在经济下行压力下，产业结构成为地区发展分化的重要原因。东北地区、内蒙古、河北、山西等地区的资源型行业比重较高，