毛寿龙：城市规划政策的治理维度

今年2月份，中共中央、国务院发出《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，其中有一段说到要优化街区路网结构，其中一项措施是，“加强街区的规划和建设，分梯级明确新建街区面积，推动发展开放便捷、尺度适宜、配套完善、邻里和谐的生活街区。新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区。已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用”。

这项措施由于涉及老百姓的切身利益而受到普遍关注。有人赞成，有人反对。反对者认为，这条措施会威胁到住宅小区的安全问题。而且从治理的角度来说，封闭式小区也容易筹集治安经费，聘请专业保安，进行严格的出入管理。从交通安全的角度来说，现在封闭式小区基本上实行人车分行的道路管理，机动车出入小区都有专门的出口和专门的道路，这样小区内交通事故就相对较少，一旦开放式管理，车多人杂，小区里老人和孩子的活动空间就会受到严重影响。更重要的是，现在的封闭式小区道路设施的建设和维护都由小区维修基金和物业费支付，一旦开放，小区道路维护和保养就会进入城市管理的范畴，如果城市经费缺乏保障，有些小区的道路设施可能会因缺乏保养而破旧不堪，等等。

笔者对这一措施持赞成态度。因为目前的城市道路的确是碎片化的，很多小区尤其是单位大院面积很大，实施封闭式管理后，小区和单位机动车出入只有几个甚至一个口，在出入口处交通流量非常集中，大量的车辆最后都集中在几个主干道，尤其在上下班高峰，的确形成了非常拥堵的交通问题。这说明，打开小区和单位大院开放其院内道路是有必要的。但小区的保安和道路维修确是现实问题，小区开放之后，道路维修、保养乃至保洁，需要城市能够承担起来，由小区服务转变为公共服务。对于城市来说，需要有一个新的税源作为支撑，如果能够把部分物业费转变为物业税，就可以有很好的转型。但即使转型成功，也有一个城市物业税的分配问题，如果城市的财政没有相应的治理结构作为支撑，那么财政分配就会有厚此薄彼的问题，如果分配问题解决不了，那么物业税的征收就会面临困难，如果城市的物业费无法转变为物业税，而物业税的分配又缺乏一个民主分配的财政机制，那么还不如像现在那样通过小区的物业费来承担小区内部的公共服务。很多小区物业费缴纳非常顺利，所以其公共服务也非常好。在这种情况下，大院开放估计没太大问题，但是小区开放了，就可能需要相应的城市公共治理的进步为前提，否则开放之后交通问题可能得到了缓解，城市道路路网结构合理了，但小区作为居住和生活的家园却受到了很大的影响。如果在两者之间作选择，估计居民会选择更好的家园，而不是更好的交通，因为在路上的时间不多，但在家里的时间太多了，方便了交通，损害了生活，得不偿失。

不过，即便从治理的角度来看，目前这种小区封闭式治理结构和现代城市开放式的治理结构依然是不相匹配的。因为从秩序角度来说，一个城市应该是一个开放的结构，只有这样，这个城市才是具有吸引力的，才能真正吸引来自世界各地的人才、资金流和物流，尤其是吸引全世界有价值的东西。这一切都意味着这个城市是高度开放和具有很强包容性的。而从公共服务的角度来说，开放同时还应是专业的、高质量的开放。这背后是以开放的治理结构为基础的。这个治理结构体现为物理设施，就意味着这个城市是没有围墙的，而小区和单位也是开放的，也同样是没有围墙的。

所以，从理念上来说，笔者是赞同小区和大院开放的，而且没有任何保留，而且也希望未来中国的大城市，公园像伦敦的海德公园和纽约的中央公园那样，是没有围墙的。但是，这样的大都市需要有一个系统的开放式治理结构，它不仅仅是城市拆除了围墙，而是从治理结构上也拆除了围墙。现在中国的大都市很难拆除小区和单位大院的围墙，其核心是这些城市的治理结构本身有太多的围墙，而物理结构的围墙往往是这些治理结构的具体化而已。所以，要拆除小区和单位的围墙，首先是需要确立开放的公共治理结构，同时确定政府和社会、政府和单位之间的合理且清晰的边界。

政府和社会、政府和单位，如果有一个非常清晰的边界，那么这几者之间的围墙实际上是没有必要的。中国城市和社会、单位之间缺乏明确的边界，其结果就是两者之间必须有一个明确的围墙来界定其边界。比如就土地产权来说，法律上所有城市土地都是国家所有，但行政管理上城市土地是城市政府所管辖，各个单位拥有实际的使用权和管理权。这些边界在法律上并不明确，因此相互之间的关系也非常模糊。在这里，国家的所有权表现为一个观念，城市的所有权表现为规划和相关的经营，而单位的实际使用权和管理权，因为没有一个明确的规则意义上的边界，使得各个单位不得不跑马圈地，先用围墙把土地圈起来，虽然圈起来的围墙也未必能够确保这块土地是自己的，但如果不圈，单位的使用权和管理权就会随时被“蚕食”。小区也一样，一个地块被开发商招拍挂拿到之后，然后就是规划，接着征地和拆迁，这些完成之后第一件事情就需要把土地用围墙围起来，用保安看起来，否则总是可能有不确定性。而一旦围起来之后，和各个方面的关系才似乎才得以确定。

不仅是土地产权缺乏边界需要围墙，公共服务的边界也需要围墙圈起来。过去，政府的很多公共服务往往和单位有关系。单位大院提供托儿所、幼儿园、小学、初中乃至高中教育服务，还有基础性的医疗服务，保安服务，更不用说公厕、保洁，过去还有职工宿舍和职工食堂。这些方面和政府很多部门都有很多关系，但政府的服务往往是和单位对接，而不是直接和居民对接。即使是邮政的信件，也是通过单位才到个人手里，而不是直接递送到居民的信箱里。现在的商业小区也是如此。项目一旦建成，开发商就开始负责前期小区内公共服务，包括保安、保洁、维修、绿化等。有些小区还配套幼儿园、托儿所和小学，乃至医疗设施。一旦业主入住之后，这一切就成了业主的责任，费用由业主的物业费和维修基金等支付。而这一切在成熟国家都是由政府直接向居民提供，实行街区制的城市尤其如此。

所以，单位和小区去围墙实施街区制，不仅仅是一个城市道路网络的优化问题，还是一个单位、小区和城市以及国家之间的产权重新界定的过程，更重要的还是一个相关的公共服务重新整合和配置的过程，当然也可能是一个现在的商业小区公共治理框架重新洗牌的过程。产权模糊问题目前看来不太容易解决，尤其是单位和小区道路和公共绿地的产权现在是单位和小区所有，一旦转变为街区制后，单位的好说，小区的产权纠纷必然会成为小区街区化的重要阻力。公共服务的重新整合和配置，需要有一个小区部分物业费转变为物业税交给街区和城市政府来提供公共服务的改革。而这在现有的国家一体化的财政收支结构的条件下很难落实到操作上。尤其重要的是，现在的小区物业以及业委会的治理结构基本上以商业小区开发项目为基础，一旦实施街区制，就需要以楼宇为基础重新塑造小区治理，然后再以街区区块为基础。这在法律上和政策上，尤其是在现有的治理习惯上都需要有一个很大的变化。显然，这么大的变化肯定不是通过城市路网结构的调整和效率的提高就可以轻松推动的。因为后几个方面，在价值上显然要比道路结构的调整和交通路况的改善要重要得多。把后者作为工具，把交通当作目标，有点本末倒置的味道。

看似很简单的单位和小区拆围墙改善交通的政策，其实关系到非常复杂的城市治理结构的变革问题。这么大的变革以一个具体工作若干意见的形式发出，显然从文件的重要性上来说级别是很不够的。这项政策决策的过程包括决策的层级、讨论的过程、决策之前的试点等显然都非常不足。其决策链条太短，而且缺乏一个很丰富的政策过程：问题的界定和提出、价值的讨论和选择、方案的拟制和试点、预评估和试点后的系统评估，系统的专家研究和讨论，居民和单位的参与，乃至事实性的决策听证，相关法律问题研讨等，在这个政策出台的时候大家都看不到，其结果可能就如很多专家所预料到的那样，低调地出台，被高调地关注和讨论，然后又在执行阶段被低调地淡化，最后被束之高阁。

由此看来，一项城市规划政策的出台，不仅需要在技术上很过硬，更重要的是要考虑它可能引起的治理上的一系列问题。一项技术上很好的政策，需要有一个很好的治理结构作为支撑。如果它在治理层次上的相关问题得不到解决，可能就会变成一项很难实施的政策。当然这个治理结构，不仅仅包括政策自身所包含的治理的意蕴，更重要的是，这些政策还需要作为一个公共政策的过程出现，让其在公共政策的各个阶段，经受住思考、研究和辩论，乃至利益平衡的考验。只有这样，一项政策才会在技术很好的基础上，有好的公共政策过程，而且还可以和现在的政府治理、社会治理等元素相兼容，进一步推进公共政策过程的完善以及政府治理和社会治理的进步。