李彦：我国农村“就地城镇化”的路径选择

【摘要】农村“就地城镇化”，是我国新型城镇化建设的重要出路。目前，我国农村“就地城镇化”面临着思想认识有误区、产业支撑乏力、制度二元化明显、权责匹配性差等困境，成为“就地城镇化”必须克服的难点。未来，农村“就地城镇化”的重点在于农业产业化，必须将其放在核心位置。基于难点和发展重点提出的农村“就地城镇化”的思路导向，将加快我国农村“就地城镇化”的实现。

【关键词】“就地城镇化” 农业产业化 新型城镇化 【中图分类号】C913 【文献标识码】A

目前，我国仍处于经济社会转型时期，城镇公共资源、公共服务等相关配套还不够健全，与城镇化建设速度存在一定矛盾。因此，在城镇化过程中，暴露出人口膨胀、就业困难、交通堵塞、环境破坏等一系列“城市病”。《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》提出，到2020年我国城镇化率将达到60%。由此测算，预计还有约1亿农民要向城镇转移。但是，我国城市的空间承载力已无法充分容纳这一批人口，因此必须寻找新的出路。农村“就地城镇化”，是相对传统城镇化而言的，这种模式即在农村经济发展达到一定程度后，农民盲目迁出的现象减少，更多的是继续留在原居住地，通过完善设施条件和转变生活、就业等方式，形成新型的小城镇，实现农民就地非农化就业和市民化。

我国农村“就地城镇化”面临的难点

思想认识存在误区，放慢农村“就地城镇化”步伐。受到原有的城镇化模式的影响，农民普遍会认为城镇化的建设就是要向城镇靠拢，要成为城市人就要到城市里去。实际上，新型城镇化是要实现就业的非农化、生活形态与方式的城镇化、思想观念的现代化。农民迁出农村而进城，一定程度上能实现“三化”，但是大量的农民进城需要较长时间，而且必然会给农村和城市带来一系列负面影响。同时，部分专家认为，“就地城镇化”在我国较难得到推广，发展重心仍然应在大中城市。这样的认识还有相当的市场。

产业缺乏支撑力，造成农村“就地城镇化”不可持续。产业是一个城镇可持续发展的内在驱动力，而城镇又可作为产业稳定发展的关键承载空间。因此，产城融合是我国城镇化建设的主要途径，发展符合地方特色的产业，是“就地城镇化”的根本。目前，国内“就地城镇化”的乡镇地区有一大部分还是着重在技术含量低的加工生产环节，工业发展相对滞后，服务业基础更是缺乏。大部分地区面临着劳动生产率低下、劳动力素质偏低、工资水平不高等问题，区域对农业转移人口的吸引力较差。

制度二元化明显，无法有效支持农村“就地城镇化”。农村“就地城镇化”，就是要实现农民的就地非农就业和市民化，推进城乡公共服务的均等化。虽然某些地区的乡镇企业和民营企业确实能够保证本地农民的非农就业，但户籍制度、土地制度等的城乡二元化，是制约农民市民化和城乡公共服务均等化的主要体制瓶颈。其中，户籍制度是影响农村“就地城镇化”最主要的体制瓶颈。

权责配置效率差，导致农村“就地城镇化”的动力缺乏。权责配置效率不但是政府治理能力的重要体现，也是关系我国发展全局的重要指标。我国的乡镇政府确实是服务于农村农业经济社会发展的，但其职责主要在于服务农业经济和农村社会，无法满足农村“就地城镇化”建设需要，权责配置效率较差。此外，基层政府往往缺乏行政许可权、强制权、处罚权，真正独立管理事物的能力和服务能力较差。乡镇政府也没有独立财权，因而“就地城镇化”建设往往缺乏足够、及时的资金支持。

我国农村“就地城镇化”的建设重点

农业的产业化，是我国农村“就地城镇化”的重中之重，对我国农村的“就地城镇化”具有重要的推动作用。因此，要实现农村“就地城镇化”，就必须把建设重点放在农业产业化上。

农业产业化，是坚持以市场为导向，以乡镇企业以及民营企业为市场主体，坚持发挥地方特色优势，配置重构农村的多种资源要素，促进农村的传统农业转向新型的农业生产和经营模式。通过农业的产业化，可以为农村“就地城镇化”提供充足的产业空间支撑，而农村“就地城镇化”又可以为农业产业化提供技术、服务和平台支撑，因此，农业产业化和农村“就地城镇化”实则是农村农业现代化发展的两个层面，这两个层面相互融合，且农业产业化就是农村“就地城镇化”的实现过程。根据这一概念，农业产业化实际上就可以作为农村“就地城镇化”的产业基础，是我国推进农村“就地城镇化”的核心所在。这样的实际案例并不少见，如山东省德州市实行的“两区同建”发展模式，河南省新乡市的“农村社区”发展模式等，都是上述概念的很好印证。

我国农村“就地城镇化”的发展思路导向

不断解放思想，是推进农村“就地城镇化”的内在动力。农村的乡镇企业就是一种思想解放的产物，乡镇企业不断兴起，为农村“就地城镇化”掀起了更大的浪潮。新时期，外资不断引进、技术不断升级、管理理念不断创新，都成为我国农村“就地城镇化”的多元化驱动力量。在我国新型城镇化发展背景下，人们在农村“就地城镇化”过程中不免存在各种疑虑，尚未形成统一共识。要持续推进农村“就地城镇化”建设，就要使人们继续解放思想，通过不断解放思想，增强农村“就地城镇化”的决心，传递新型城镇化建设的“正能量”。

加快制度改革，是推进农村“就地城镇化”的关键任务。新常态下要加快农村“就地城镇化”步伐，就应从各类制度改革出发，清除相关的体制约束。首先，要加快推进城乡户籍制度改革。我国城乡户籍制度的二元不平等性，一直是造成城乡居民不公平待遇的主要原因，所以必须改革户籍制度，建立统一化的居民户口制度。其次，要全面推进土地制度改革。重点做好农村地区的土地确权工作，保障我国农民的土地承包经营权和农村宅基地使用权。

建设美丽乡村，是推进农村“就地城镇化”的重要方向。首先，要充分挖掘乡村的自然生态资源，兼顾生态环境的保护和集约利用。“就地城镇化”是以农村新社区为主要阵地的，在实现人口集聚的同时也要做好生态环境保护工作，注重挖掘生态环境的“美”，打造魅力乡村，推动生态经济化和经济生态化。其次，要优化空间发展格局，营造良好的人居环境。要全面推进公共服务均等化，促进城乡基础设施和公共服务一体化发展。最后，还要加快农村地区的文化培育，加强乡村文化和精神文明的建设，培育特色乡风，打造新农村文明体系。

强化技能培训，是推进农村“就地城镇化”的知识保障。随着科学技术与产业、生活的不断贴近，各行各业特别是工业和服务业，对职工素质的要求也越来越高。因此，拥有大量高水平劳动技能的农民，越来越成为我国农村“就地城镇化”的关键筹码。首先，要建立和完善农民就业培训机制。从中央到省、市地方政府，都要探索制定农民职业技能培训的相关政策。其次，要加强对农民技能培训的财政支持。可探索建立起农民职业培训的专项基金，加强对农民培训的财力保证。最后，还要强化对农民的就业政策咨询、就业指导、法律援助等的服务。

通过农村“就地城镇化”，能够有效缓解城镇地区人口、资源、就业、交通等多方面压力，有效推动农村转移人口的市民化和就地非农就业，有效解决传统城镇化带来的各种经济社会发展问题。作为新时期的一种重要发展思路，农村“就地城镇化”在全国范围内推广将是大势所趋。

（作者为西南医科大学人文与管理学院副教授）

【注：本文系2015年度四川省社会科学重点研究基地四川县域经济发展研究中心一般项目 “城镇化进程中新生代农民工市民化问题研究”（项目编号：CR1522）的阶段性成果】

【参考文献】

①赵永平：《新型城镇化、集聚经济与劳动生产率》，《山西财经大学学报》，2016年第8期。