秦春华：关于《北京大学章程》的十个重要问题

2007年4月11日，北京大学成立了《北京大学章程》起草调研工作小组，由时任北大副校长的张国有教授担任组长，成员有我和教育学院博士研究生周详、光华管理学院博士研究生万芊等。当时我在党委办公室校长办公室任副主任，自此开始参与《北京大学章程》起草工作，至2008年7月完成《北京大学章程》第六稿（送审稿）止，一共工作了一年零三个月时间。此后虽然由于工作岗位变动，没有继续参与，但我始终关注着《北京大学章程》的起草制定工作。2014年7月4日，北京大学第12届党委会第5次全体会议审定《北京大学章程》，并上报教育部高等学校章程核准委员会评议；7月15日，教育部第22次部务会议审议通过《北京大学章程》，于2014年9月3日正式核准、生效。对于已经成立一百多年的北大来说，制定一部规范学校运行发展的《章程》实在是太重要了。

一、

在中国的所有大学中，北大是一所很独特的大学。和其他大学相比，北大没有自己的校训。20世纪80年代，在北大三角地的大饭厅前曾经立了一块牌子，写有“勤奋、严谨、求实、创新”八个大字。字写得很漂亮，词也有意味，来北大参观的许多人喜欢在此拍照留念，以为这就是北大的校训，其实不是。有人说它可以被看作是北大的学风，但也未得到公认――毕竟，许多大学可能都有这样的学风。1998年百年校庆的时候，学校总结了八个字“爱国、进步、民主、科学”，但这依然不是校训。有人说它可以被看作是北大的传统，倒是得到了认同。最接近校训的也许是众所周知的八个字“兼容并包，思想自由”，但它从未被作为北大校训出现过。即使是在当时，它甚至没有以今天人们所熟知的面目出现――这八个字实际上是后人从蔡元培先生的一句话中抽取出来的。因此，在北大的官方介绍中，对校训做了如下的技术性处理――“爱国、进步、民主、科学的传统精神和勤奋、严谨、求实、创新的学风在这里生生不息、代代相传。”

岂止是没有校训，北大还没有自己的校歌、校旗和标识色。由鲁迅先生设计的校徽虽然一直在使用，但从未获得官方在法律意义上的认可，即使官方自己也在使用。开学、开学典礼以及毕业和毕业典礼的时间从不固定，完全依照当时的学校工作安排临时提前确定。不只是外人有这样的感觉，生活在其中的北大人自己也常常感叹，北大是一个规则感很差的地方，连道路都是曲径通幽的。但令人奇怪的是，即便如此，北大居然也就这么过了一百多年。它仿佛是一个学者的书房，可能外人看起来乱七八糟，杂乱无章，但在主人看来，每一个物事自有其摆放的位置和道理，只要不影响使用。

无规无矩地过了一百多年，并不意味着以后的一百年也要继续这样过。现代大学是一个非常复杂的组织，而且是智力密集程度最高的机构。要使大学能够高效运转，就必须建立一整套从大学自身特点出发并与之相适应的规则体系，可以用来规范协调各类不同的人、不同的组织和机构以及他们之间相互发生作用的行为方式及其边界。正是从这个意义上说，《大学章程》是大学设立的基本要件和进行自主管理、依法治校的法律基础，是大学办学最基础最根本的规范性文件，其核心内容是对大学及其他教育关系主体权利和义务的规定，因此也被称为大学的“宪法”。

和其他社会机构相比，大学是一类非常特殊的机构。一个重要的区别是大学的权力是分散的，凡事皆须协商。这也许和大学的诞生历程有关。在中世纪的欧洲，一些人出于生活需要而聚在一起相互学习，他们共同聘请水平更高的人来做教师，学业完成之后给自己发一张书面证明文件。渐渐地，聚集的人越来越多，就形成了大学。因此，在大学里，讨论和协商显得特别重要。在其他机构可以通过强制力加以实施的事情，在大学里基本上行不通，或者说极为困难。一般来说，无论是立法机构、司法机构、行政机构，还是企业公司和各类非营利性机构，他们的权力相对而言是单一的。尽管相互之间也需要协调，但由于权力的边界比较清楚，协调的成本和难度一般说来并不高。但大学则完全不同。大学里的各类权力是相互交织纠缠在一起的，彼此之间还可能存在着激烈的竞争。于是，大学治理就变得非常困难和复杂。难怪有人开玩笑说，能够当好大学校长的人，就能够当好总统――事实上美国的许多政治家都做过大学校长。和建立现代企业制度相比，建立现代大学制度的难度要大得多。

在调研过程中，我们认真学习研究了世界上许多国家具有代表性的大学章程，发现它们各自具有不同的特点。比如德国《波鸿鲁尔大学章程》的立意非常高远，而日本《东京大学宪章》则失之笼统，英国、澳大利亚、新加坡等英联邦国家大学的章程显得过于琐碎。从总体上说，国外大学章程带给我们的启示主要有以下几点：一是通过各类专门化的组织――如学术评议会、校务会议等――实现了学术与行政分治、成员共治与专家治理等目标；二是领导体制多采用校务会议与学术评议会并行的方式，董事会、理事会功能不一；三是在副校长与“三长”的问题上，各国大学的运行方式不同。美国的大学一般设多个副校长（7－8个），德国的大学副校长与“三长”虚实结合，而台湾地区的大学“三长”地位较低；四是在院系结构上，港台地区大学的学院结构一般不超过10个，形式上是传统书院制和新兴学院的结合，英国和日本的大学采用学部制，但与学院功能不同，美国的大学大多采用学院结构。

目前，国内已有一些大学陆续颁布了自己的《大学章程》，但关于《大学章程》本身的研究还尚显薄弱。国内一些学者如张文显、米俊魁等从法律角度对大学章程进行了研究，对我们启发很大。然而，在调研起草《北京大学章程》的过程中，我们依然遇到了相当多的棘手的理论和实践问题。围绕这些问题，我们曾经进行了多次专题研究和讨论，但坦率地说，迄今为止在最核心最关键的问题上尚无实质性的进展。

二

第一个问题，党委领导下的校长负责制如何在《大学章程》中体现？

和国外大学不同，中国大学的基本管理体制是党委领导下的校长负责制。这既是中国大学的特色，同时也是《高等教育法》第三十九条所明确规定的条文：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。但《高等教育法》只是规定了这条原则，其所阐述的高校党委的领导职责过于抽象和宏观，并未具体说明如何实现这条原则。作为国家颁布的法律，《高等教育法》可以进行这样的原则性表述，但作为大学的“基本法”，《大学章程》就必须把这个问题回答清楚：党委领导下的校长负责制的内涵和外延是什么？党委实现领导的具体方式是什么？校长如何负责？党委领导和校长负责之间的关系是什么？以及，在回答清楚上述问题的基础上，还应当考虑具体写法问题：这部分内容是放在序言中，还是放在总则中？是单独写一章“党的领导”？抑或有其他实现方式？

这个问题之所以重要，是因为虽然所有由国家举办的大学都明确规定了“党委领导下的校长负责制”，但在现实中的实现版本却五花八门。特别是党委领导和校长负责之间的关系模糊不清，往往容易出现要么党委领导缺位，要么党委领导越位，中间尺度很难把握。在大学的实际运行中，党委书记和校长的工作风格，往往也会影响到“党委领导下的校长负责制”的实施。如果《大学章程》中对此做出了详细明确的说明，就可以在很大程度上规避上述问题的出现。

第二个问题，如何界定校务委员会？它应该成为一个拥有实际权力的机构吗？其组成原则、人员结构和职能范围应当如何规定？

北大及许多大学都设有校务委员会。顾名思义，校务委员会应当是管理大学总体事务的机构。但目前校务委员会并不承担这一责任，在学校管理运行中不具有实际性的权力，其性质相当于荣誉性的“顾问委员会”。

如何在《大学章程》中界定校务委员会的定位，可以有三种现实性选择：一是按照目前现行管理体制和“三重一大”制度，继续保持校务委员会的荣誉和顾问性质。二是依法赋予校务委员会相应实权。《高等教育法》在第四十一条校长职权条款下规定，“高等学校和校长办公会议或者校务会议，处理前款规定的有关事项”。从这个意义上说，赋予校务委员会实权是具有法律依据的，同时也具备一定的法律操作空间。然而，一旦校务委员会成为一个具有实权的实体性机构，将会面临两个问题：一是校务委员会委员的产生办法和比例。按照国际惯例，校务委员会的委员分为当然委员与代表委员，二者保持1∶1的比例。因此，可以仿照这一惯例，将学校党委常委和校级领导作为当然委员，代表委员可以根据教师、职员、学生类别按照一定比例选举产生；二是校务委员会会议和校长办公会的职权容易发生冲突。哪些事权须由校务委员会决定，哪些事权须由校长办公会决定，这些都必须在《大学章程》中规定清楚。否则，在实际运行中极易产生混乱。似乎可以考虑校务委员会一年召开2――4次，研究学校最重大的战略性问题，并做出相关决定。三是仿照人大常委会的组织形式，赋予其制度化建设（立法、审议、监督、奖惩）的权力，逐步推进校务委员会的建设性过程。这一方式的好处是，能够比较好地使党委领导落到实处，高校党委书记兼任校务委员会主任的做法也符合目前中国社会的惯例；同时在管理体制上明确了校务委员会的定位、职能和作用。但这种方式仍然会带来两个问题：一是校务委员会委员的产生办法和比例。在这种模式下，可以参照现行人大代表的选举程序和办法来选举产生校务委员会；二是校务委员会和教职工代表大会的职权容易产生冲突。哪些事权归属校务委员会，哪些事权归属教职工代表大会，均应在《大学章程》中事先做出明确界定和说明。

在中国当前体制下，校务委员会的地位的确难以明确。它到底是一个行政机构？还是一个参政议政机构？亦或是一个问政咨询机构？这些都是需要认真研究的问题。不过，从实际情况来看，在党政联席会（校长办公会）和教职工代表大会之间确实存在着一些模糊权力空间，校务委员会似乎可以在其中起到一定的弥补作用。

第三个问题，如何界定校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、党政联席会（党委常委会、校长办公会）的关系和职权界限？

在大学的各类组织中，校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、党政联席会（党委常委会、校长办公会）是几个关键性的核心组织。在目前的管理体系中，这几个组织之间彼此相互交叉，职权范围界定不清，很容易走上行政权力一枝独大的道路。因此，《大学章程》对管理体系和运行机制的界定，主要应当说清楚这几个组织之间的关系和它们之间的权力边界。

目前，党政联席会实际上是一种非规范的组织形式，尽管在一定程度上提高了工作效率，但也容易导致党政不分的弊端。在具体实践中，还是应当把党委常委会和校长办公会区分开来。其中，党委常委会侧重决定“三重一大”事务，校长办公会侧重于日常决策。

学术委员会的职权相对明确，但其日常化制度建设亟待加强，相关的启动、应答、处理和牵头机制必须完善。其中的关键在于两点：一是维护组织独立性。学术委员会必须独立地、不受任何外界干扰地从学术立场出发做出自己的决定；二是加强日常操作性工作。学术委员会不应成为一个只是履行程序责任的机构，而应在大学日常学术事务决策中发挥领导性和主导性作用。作为其日常办事机构，人事部的具体职责应当在《大学章程》中做出明文规定。

教职工代表大会实际上是依据国家政治制度建设框架的要求而成立的一类组织。由于它不符合大学治理中的学术逻辑，