何桂全：缅甸吴登盛政府改革评析

〔提要〕吴登盛出任缅甸联邦总统以来，推行的改革前所未有，令世人震惊，但改革既非吴登盛个人的即兴之作，亦非缅甸政府的权宜之计，而是对前军政府国家转型战略的深化，是一项长期战略。虽然面临如何提高治理水平、真正实现民族和解、避免落入“资源诅咒”陷阱等难题，但缅甸改革总的进程不会逆转。

〔关键词〕缅甸、吴登盛政府、改革

2011年3月吴登盛出任缅甸联邦总统以来，缅甸政府采取了一系列大刀阔斧的改革措施：主动与政治反对派和解，推行民主改革；积极推动民族和解，与少数民族武装组织签署停火协议；加强宏观调控，改善经济发展环境，注重民生。吴登盛政府这种自上而下的大胆改革令世人所料不及。在缅甸国内外，人们普遍对吴登盛政府的改革表示欢迎的同时，也对其改革动机存有不同的看法，甚至有人怀疑其改革的诚意。本文在回顾一年多来吴登盛政府推出的改革举措的基础上，从国家转型战略的角度评析吴登盛政府改革的动机、难题及前景。

一、大胆务实的改革

吴登盛在就职演说中曾明确表示要推进国家民主转型，实现民族和解，强调要加强法治和善治，改善国民的基本公民权以及社会、经济、教育状况等。他的这些主张与前军政府的立场明显不同，但当时缅甸国内外没有多少人对吴登盛新政府抱很大希望。“许多外交官、分析人士以及民主人士认为，新的准文官政府只不过是‘新瓶装旧酒’。”然而，在执政一年多的时间里，吴登盛政府采取了一系列出人意料的改革措施。

在政治上，吴登盛政府采取和解的立场，切实推进民主化改革。一是主动向最大反对党全国民主联盟领袖示好，说服其参与政府主导的政治进程。2011年8月，吴登盛亲自与昂山素季进行会谈，并表达了真诚变革的愿望。吴登盛政府还提议修改选举法，取消了被判入狱者不得参加政党的“昂山素季条款”，使全国民主联盟得以重新登记为合法政党。2012年4月1日，全国民主联盟参加议会补选，一举赢得了45个席位中的43席，从而进入议会。昂山素季还历史性地被允许出国参加世界经济论坛东亚会议，出访欧洲五国和美国。在最近访美期间，吴登盛公开称赞昂山素季，在谈到她成为总统可能性时表示，“如果人民接受她，我也必须接受她。”二是释放政治犯。到2012年1月，政府已释放了300多名政治犯；9月17日，政府又释放了500多名犯人，其中至少有80名政治犯。三是放松对新闻媒体的审查。吴登盛上台不久，政府就开始放松对新闻媒体的审查，如缩小出版物的审查范围，开放Skype、雅虎和YouTube等曾被禁止的网站。2012年8月20日，缅甸政府宣传部（Ministryof Information）宣布取消新闻审查，9月17日，又宣布成立一个更独立的临时新闻委员会，在新《媒体法》实施前进行行业管理。四是切实改善和保护公民的基本权利。2011年9月，缅甸成立了全国人权委员会；2011年11月，吴登盛签署《和平集会与和平游行法》；2012年3月，新《劳工法》颁布实施。著名的反对派人士昂梭（Aung Zaw）说：“在过去不到一年的时间里，缅甸新政府所采取的政治改革措施比前军政府二十年所采取的政治改革措施还要多。”政治改革是吴登盛政府整个改革的最大亮点，它不仅开启了缅甸包容性政治进程，为实现全国和解迈出了关键性的一步，而且注重改善和保护公民的基本权利，展现了政府民主改革的决心。

在民族问题上，吴登盛政府开启了和平进程，倡导政治解决民族问题。2011年8月，吴登盛公开呼吁所有少数民族武装组织参与和平谈判，还成立了两个和平谈判小组，负责与所有主要少数民族武装组织进行会谈。到目前为止，已参加和谈的少数民族武装组织除克钦独立组织外都与政府签署了停火协议。这些协议大同小异，主要包括四点：结束战斗，实现停火；建立联络处；在辖区外有军事行动须通知对方；未来举行进一步会谈。签署停火协议只是民族和解的第一步，吴登盛在2012年3月1日的议会演讲中明确提出了基于彬龙会议精神实现民族和解的路线图。第一步是在邦一级进行会谈，实现停火；第二步在联邦一级就一些重大问题进行会谈；第三步由包括政府、各民族领导人、各政党与各政治力量以及人民代表在内的所有政治参与者在议会签署协议，并以相互理解、平等和发展为原则，保证永久和平。目前第一步已初步完成，第二步已开始进行。5月17日，缅甸成立了以吴登盛为主席的联邦和平中央委员会和以副总统赛茂康（SaiMauk Kham）为主席的联邦和平工作委员会，以推动政府与少数民族武装之间的和谈进程，争取实现国家的永久和平。

尽管民族和解路线图与少数民族武装组织的要求仍有不少距离，但吴登盛还是展现了极大的诚意。一是明确提出民族和解应由所有利益攸关方共同达成。这比少数民族要求的三方（军方、昂山素季领导的全国民主联盟、少数民族）对话更具广泛性。二是明确提出互相理解、平等、发展的原则。路线图虽没有直接提及联邦精神、自治原则，但互相理解、平等、发展三项原则反映了广大少数民族民众的切身利益要求。

在经济上，吴登盛政府采取了一系列务实的改革措施。一是鼓励出口。政府先后两次降低出口税，2011年6月由10%降为7%，8月再降至2%。二是改善民生，增加对教育和卫生领域的投入。2011年6月底，吴登盛政府宣布增加2010年1月1日前退休公务员的退休金，每月最低退休金由750缅元提高到2万缅元。与上一财年相比，2012―2013财年预算中教育投入增加了三倍，卫生投入增加了两倍，而军费开支则相对下降了，其占总预算的比率由23.6%降到14.9%。三是实行统一汇率制。长期以来，缅甸官方汇率和黑市汇率并存，官方汇率一直固定在6.4缅元兑换1美元，2012年3月黑市汇率则是800缅元兑换1美元，二者相差120多倍。3月28日，缅甸中央银行宣布，自4月1日起实行有管理的浮动汇率，官方参考汇率为815―820缅元兑换1美元。四是增加贷款，刺激投资。2011财年，银行降低了利率，贷款利率由17%降为13%，存款利率由12%降为8%；2011年9月，议会通过了《小额信贷法》，以扩大对农民的小额贷款。此外，新修改的《外国投资法》即将出台，外国投资者将获得更多的投资优惠。

与政治改革相比，吴登盛政府的经济改革显得有些温和，但仍不乏亮点。一是改革举措务实。汇制改革改变了长期存在的混乱汇率，有利于宏观经济的稳定和发展。修改《外国投资法》，改善投资环境，有助于吸引投资，刺激经济发展。二是注重改善民生和平等发展。提高公务员的退休金、增加对教育和卫生领域的投入、扩大对农民的贷款、刺激出口，既有助于改善民生，消除贫困，也有助于平等发展。从实效来看，缅甸经济呈现出良好的发展势头。国内生产总值的增长率由过去四年平均4.9%（2010年为5.1%）提高到2011年的5.5%，预计2012年为6%，2013年为6.3%；外汇储备由2010年底的53亿美元增加到2012年3月的80亿美元。国际货币基金组织看好缅甸经济发展前景，称缅甸“有望成为亚洲的下一个经济边疆”。

二、改革是对前军政府国家转型战略的深化

吴登盛政府的改革赢得了国际社会的普遍赞誉。经济学家斯蒂格利茨说：“改革推进得如此迅速，以致著名的缅甸问题专家也不能确定是什么促成了改革。”不少人称缅甸的改革为“缅甸之春”，称吴登盛是“缅甸的戈尔巴乔夫”、“缅甸的德克勒克”。

尽管改革受到了外界的普遍欢迎，但人们对吴登盛政府的改革动机仍有不同的看法，甚至有人怀疑其改革的诚意。一些人认为改革主要源于吴登盛个人的推动。与吴登盛政府和反政府人士关系都不错的乃温貌（NayWin Maung）说：“变革是临时性安排，没有过战略，它基于个人。”毋庸讳言，缅甸新政府的改革与吴登盛个人密不可分，但是，缅甸长期以来一直是由军人直接或间接执政，新宪法也确保了军方的领导地位，因此单凭吴登盛个人的力量是无法突破传统体制束缚的。

还有一些人认为改革是吴登盛政府迫于现实需要的权宜之计。一是为了获准担任2014年东盟轮值主席国，二是为了让西方国家解除对缅甸的制裁，吸引外资，维护军人集团的利益。融入国际社会和争取外资，是缅甸政府长期以来的愿望，并非吴登盛政府上台后才有的，而且西方对缅甸的制裁坚持了20多年，粉饰性的改革是不可能让西方满意的。因此，把吴登盛政府的改革视为迫于现实需要的权宜之计缺乏充足的说服力。

如果从1988年军人执政后缅甸发展的轨迹考察，我们会发现，缅甸政府的改革既不是吴登盛个人的即兴之作，也不是权宜之计，而是吴登盛政府对前军政府国家转型战略的深化，是一项长期战略。

1988年军人接管政权后即开始改革，并明确提出向多党选举民主制和市场经济体制转型。军政府采取的是国家主导型发展战略，坚持先制宪后交权。在1990年大选前，军政府多次公开表达了这一立场。1990年4月12日，国家法律与秩序恢复委员会第一秘书钦纽（KhinNyunt）说：“军方在选举后将继续执政，直到起草一部新宪法和成立一个‘强有力的’政府。”1993年国民大会召开后，军政府明确规定了国民大会制订新宪法的基本原则和目标：联邦统一不分裂、民族团结不破裂、国家主权永存、军队参与对国家的政治领导等。2003年，军政府提出的缅甸民主化进程七步路线图明确规定，先根据国民大会确立的基本原则和细则制订宪法，再进行议会选举，组成新政府。2008年新宪法规定军队在议会中拥有1/4的席位，在法律上确保了军队参与对国家的政治领导。1988年以来由于国内政治纷争和动荡，军政府的国家转型战略推进得并不顺利，但缅甸国家的转型还是按照军政府的设想一步一步地缓慢推进：经济上，颁布《外国投资法》，鼓励和扶植私人经济发展，扩大对外贸易，对一些国有企业实行私有化；政治上，颁布政党登记法，废除一党执政，举行多党制大选，召开国民大会，制订新宪法，进行议会选举，成立新政府。在推进政治和经济转型的同时，军政府还试图化解民族矛盾，1989―1997年政府先后与17个主要少数民族武装组织和一些小的武装组织达成停火协议。从本质上说，缅甸军政府奉行的国家转型战略遵循的是印度尼西亚式的“国家领导发展的模式”（model ofstate-led development），强调强有力的政府领导和军队承担安全和政治双重职能。

2008年新宪法不仅明确了“努力建立符合国情的多党民主制和市场经济体制”的目标，而且确保了军队参与对国家的政治领导，从而为进一步推进前军政府国家转型战略提供了宪法保障。吴登盛政府正是根据新宪法选举产生的，其进行的改革显然是对前军政府国家转型战略的深化。第一，吴登盛始终强调要在宪法框架内推进改革。吴登盛政府迄今为止出台的所有改革措施均没有逾越宪法，没有改变军队参与对国家的政治领导的原则。第二，深化改革是为联邦巩固与发展党的执政以及军队参与对国家的政治领导提供合法性。2008年宪法公投和2010年大选被外界认为并非公正、自由，全国民主联盟拒绝参加，因而军人集团虽然获胜，但胜之不武，联邦巩固与发展党执政以及军队参与对国家的政治领导的合法性广受质疑。寻求“政绩合法性（performance legitimacy）”是发展型国家的普遍做法，选择国家主导型发展模式的军人集团自然希望新政府通过进一步推行改革做出政绩，以获得民众的认同和支持。对军人集团来说，让吴登盛出任总统是个不错的选择。一方面，吴登盛清廉、较少遭人憎恨、眼界开阔，能够在国内外树立好的形象；另一方面，吴登盛在军内没有根基，也没有野心，且忠诚、守纪、踏实，善于妥协，因而能够更好地推进改革。有不少人认为，丹瑞（Than Shwe）选择吴登盛推进改革，就是为了自己能安度晚年。这从一个侧面也说明改革是丹瑞军政府的既定方针。第三，吴登盛政府的改革得到了议会的支持。没有议会的支持，吴登盛的改革是不可能兑现的，特别是一些法律是无法通过的。不仅如此，有些改革动议还是议会提出的。如人民院在军队代表的支持下通过了反对派的动议，请求总统大赦政治犯。所有这些说明，吴登盛政府的改革既非个人行为，亦非权宜之计，而是一项长期战略。

三、改革面临诸多难题与挑战

在任职周年演说中，吴登盛在肯定改革取得的成就的同时，坦言国家转型还没有完成，“我们还有许多工作要做，