阿富汗重建：地区性挑战与责任

［内容提要］当前，阿富汗政治、经济与安全重建步入加速期，地区国家随之加大博弈力度，营造有利于己的地缘环境。阿富汗未来重建何去何从，取决于国际社会的一系列制度性安排，以及这些安排在2014年美国移交防务后的执行情况。有效持久地保障阿富汗重建稳妥推进，既是地区国家面临的重大挑战，更是它们未来应积极履践的重要职责。

［关键词］南亚 阿富汗重建 阿巴新战略 上合组织

［作者介绍］作者均为中国现代国际关系研究院研究人员：胡仕胜，南亚东南亚及大洋洲研究所所长；王世达，南亚东南亚及大洋洲研究所助理研究员；李岩，美国研究所助理研究员；尚月、王聪、叶天乐，俄罗斯研究所研究实习员。

自奥巴马政府2009年提出“阿巴新战略”，尤其2011年7月1日正式启动从阿富汗撤军进程以来，阿富汗重建成为各方关注的焦点。当前阿富汗重建进程进展如何？地区国家在阿富汗各自有哪些利益？上合组织能否在阿富汗问题上发挥更大作用？这些问题都值得深入探讨。

第一部分 阿富汗重建进程评估

2009年4月奥巴马政府公布“阿巴新战略”并积极加以实施以来，阿富汗局势明显好转，重建进程出现了不少积极变化。然而，今后几年，美国、喀布尔政权及地区国家在阿富汗重建道路上仍会遇到各种困难与挑战。综而观之，阿安全形势和重建进程显示出三大突出特点。第一个特点是安全重建有明显起色，但挑战依然严峻。“阿巴新战略”推出以来，阿富汗安全重建取得了不少进展。一是安全力量建设稳步推进。2012年4月18日，阿国防部发言人阿兹米称，阿富汗国民军兵力已达19．5万，警察12．5万。在过去两年里，阿富汗国民军参与驻阿联军军事行动的频率明显提高。驻阿联军声称，超过97%的夜间军事行动有阿富汗军人参加，近40%的夜间军事行动由阿军负责指挥。二是暴力恐怖组织与反政府武装受到明显削弱。在以美国为首的驻阿联军和阿富汗安全部队的持续打击下，不少“基地”重要头目(包括本・拉丹)被击毙，大批塔利班等反政府武装的中下层指挥官被杀被抓，塔利班等的春季和夏季攻势被有效遏止。在南部地区，联军重创塔利班在赫尔曼德及坎大哈的指挥体系和后勤基地，有效压缩了塔利班等反叛势力在阿富汗境内的活动空间。在北部地区，联军成功扭转了塔利班等反叛势力2009年以来对昆都士等省份的渗透势头，扩大了阿富汗政府的控制范围。三是防务移交按计划推进。2011年7月，驻阿联军顺利完成第一阶段防务移交，向阿富汗安全部队移交了3个省(巴米扬、潘杰希尔、除萨罗比地区之外的喀布尔省)及4座城镇(赫拉特省首府赫拉特、巴尔赫省首府马扎里沙里夫、赫尔曼德省首府拉什卡尔加、拉格曼省首府曼特拉姆)的防务；2011年12月1日，驻阿联军启动第二阶段防务移交；到2012年4月10日，阿富汗一半地区完成防务移交。阿富汗总统府发言人法伊齐5月13日宣布，阿富汗国家安全部队不久将从北约驻阿部队手中接管第三批省份的安全防务。届时，阿富汗全国34个省的首府将均由阿富汗部队控制，阿安全部队将肩负对阿3/4人口的安保工作。

然而，上述成果并不意味着阿富汗安全局势已完全稳定，阿安全重建进程仍面临倒退风险。其原因有三。一是美国撤军进程过快有可能冲击阿平叛行动。美国已启动撤军进程，并将在2012年9月前撤出全部3．3万新增作战部队，2014年底之前撤出所有正规作战部队。在此情势下，驻阿联军和阿安全部队能否保住近两年在阿南部所取得的胜利果实，并能否在今后一两年重创活跃于阿东部地区的塔利班(尤其是“哈卡尼网络”)有生力量仍是个未知数。2012年4月15日，喀布尔市及三个邻省同时发生持续十多个小时的武装冲突，表明阿安全形势依然严峻。此外，囿于财力所限，美方近来有意削减阿安全部队建设规模，打算将其人数由2012年10月计划达到的35万削减至23万。这一方面将影响阿安全部队实力；另一方面，受裁军影响的人群高达100万，届时很难排除被裁军警迫于生计加入部落或塔利班武装的可能。二是阿安全部队仍缺乏独立作战能力。阿安全部队总兵力虽多，但军费缺乏、后勤保障能力低下、民族比例失衡、国家忠诚度不高，使部队作战素质深受影响。2012年2月，美陆军中将斯卡帕罗蒂称，目前仅有29个国民军作战单位、7个警察作战单位能独立承担作战任务，这仅相当于阿安全部队总人数的1%。阿国防部长瓦尔达克指出，阿安全部队主要是轻装步兵，急需直升机、战斗机等装备以提升独立作战能力。三是以塔利班为首的反政府势力仍拥有强大的自我再生能力。在阿境内，塔利班仍至少在33省中的17个省拥有尚能运作的军政体系；隐藏在巴基斯坦境内的塔利班高层继续向阿境内的塔利班中下层指挥官发号施令，并提供后勤支持。此外，鉴于正面应对联军打击的能力有所下降，塔利班更加倚重简易爆炸装置、突袭重要军政目标及暗杀政府高层等不对称手段与联军对抗。联合国2011年7月发布的统计报告显示，当年上半年，遭袭身亡的阿各级官员达到创纪录的191人。四是社会犯罪活动十分猖獗。除塔利班等反叛组织的威胁外，各类黑帮、毒贩或脱离反叛组织的非法武装分子也乘乱以勒索手段榨取钱财。

阿安全形势与重建进程显示的第二个特点是：政治和解曲折前行，但进展艰难。尽管2012年以来因美军“尿尸”、“焚经”、“屠村”等行为，阿政治和解进程一再受挫，但实现阿富汗政治和解已是国际社会共识，因而阿最终仍会走向政治和解之路，其原因主要有四。

一是美国需要和谈成功以体面实现“战略后退”。十年反恐战争使美国认识到，单纯军事手段无法有效解决阿富汗问题。同时，出于战略重心东移、反恐“瘦身”、抽身阿巴泥淖及国内政治需要，奥巴马政府日益期望通过政治和解寻求脱困。2010年9月28日，驻阿美军最高指挥官彼得雷乌斯首次承认与阿富汗塔利班(简称阿塔)进行秘密接触。2011年2月18日，美国务卿克林顿在亚洲协会总部的演讲中明确表示，美国放弃先前一再坚持的美塔对话“三前提”，即塔利班需公开弃暴弃武、遵守阿富汗宪法及与“基地”切割等，将之转化为“对话须追求的三结果”。美副总统拜登2011年11月甚至在《新闻周刊》撰文称，“塔利班本质上不是我们的敌人”。2011年12月5日美国推动召开的阿富汗问题波恩会议也强调要寻求与阿塔的政治和解。只要美继续推进战略重心东移，就必会继续寻求与塔利班和解，力促阿政治和解成功。

二是卡尔扎伊总统需要政治“和解”以免“人亡政垮”。自奥巴马总统明确宣布撤军计划后，为防止“美国人前脚走，喀布尔政权后脚垮台”的局面，尤其为避免重蹈当年苏联撤军后纳吉布拉本人的悲惨命运，卡尔扎伊总统自2010年以来一直大力推动与塔利班等反叛武装的政治和解：一方面，通过提供就业机会、教育培训等，促使塔利班中下层指挥官和士兵放下武器；另一方面，以赦免过往罪行、分享政治权利为诱饵，拉拢塔利班高层领导人。为此，阿富汗政府专门成立了“和平高级委员会”，并任命前总统拉巴尼担任该机构主席，以充分发挥其从政经验丰富和拥有跨族群支持的双重优势，推进、实施“和解与再融入”计划。拉巴尼2011年9月20日遇刺身亡一度令政治和解进程陷入停滞，但时隔仅两月，卡尔扎伊总统即决定恢复和谈努力。在其努力下，2011年11月16－19日召开的“大支尔格”会议明确支持政府以“新思维”同塔利班对话。

三是巴基斯坦政府希望通过支持对话以确保本国战略纵深。巴一直视阿为其抗衡印度的战略纵深，既希望在阿建立一个对巴友好政权，不让印在阿扩大战略影响，又不希望喀布尔再度出现激进伊斯兰政权，以免刺激巴国内的宗教极端主义；既对美在阿保留永久军事基地心存疑虑，又不希望美国人一走了之。2011年以来，为排挤他国乘美撤军之际插手阿事务，同时也为防止在阿政治和解进程中被边缘化，巴积极支持卡尔扎伊政权与塔利班和谈。2011年4月16日，巴基斯坦总理吉拉尼史无前例地携军情首脑访问阿富汗，重点讨论政治和解问题，并决定成立“联合和平委员会”负责与阿塔等的和谈。2012年2月24日，吉拉尼呼吁塔利班参与阿和平进程，以掀开阿历史新篇章。

四是塔利班对和谈态度转趋务实。塔利班派员进驻卡塔尔“联络处”本身即表明，塔高层对和谈态度出现了积极转变，这是其基于对客观现实冷静分析的必然结果。一方面，阿富汗国家安全力量与反塔利班部落武装力量的持续增强，大大减少了阿塔再度武力夺权的可能性。当前，阿国民军战斗力已与20世纪90年代中期塔利班鼎盛时期不可同日而语。北方联盟各族要人也利用十余年来掌控执政资源的优势，不断壮大各自部族武装，尤其是美启动撤军计划以来，阿北部和西部反塔利班的前军阀们加紧备战，以应对未来不测之需。另一方面，美阿2012年5月1日签署的“战略伙伴关系框架文件”已确保美军部分精锐2014年后将继续驻扎阿富汗。由于美军近年无人机袭击、特种部队作战及夜袭等手段严重损毁了塔利班实力，美军未来的长期存在无疑也使阿塔心存畏惧。

美国、塔利班、卡尔扎伊政府及巴基斯坦等阿富汗问题的关键四方，出于各自利益诉求，对和谈成功均有期待，阿和平进程有理由继续向前推进。不过，由于阿政治和解触及多方利益，因此未来和解进程仍充满变数。其一，如何克服塔利班内部分歧对和谈进程的冲击？奥马尔等塔利班领导层或许可以接受“招安”，以换取未来在喀布尔分享一定权力资源，这从阿塔高层2012年1月正面回应美国和谈呼吁可见一斑。然而，参与和谈对阿塔是柄“双刃剑”：一方面，有可能使其实现在战场上难以获得的政治权益；另一方面，也会削弱塔利班的斗志与士气，催化塔利班内部分裂与内讧。目前的塔利班与十年前在阿富汗掌权的塔利班已截然不同，多数中下层指挥官及普通成员更愿继续战斗，极可能反对进行和谈。他们的理由是：既然已挺过了十余年美军清剿的“最艰难时期”，为何在美国撤军时反要与美国人“和谈”？

其二，如何化解“北方联盟”对和谈的掣肘？拥有大部分执政资源的“北方联盟”担心塔利班进入政府后损及自身地位与权益，因此不愿与其和解。2011年6月中旬，阿三大少数民族的强势人物――塔吉克(阿第二大民族)领导人艾哈迈德・齐亚・马苏德(Ahmad Zia Massoud)、哈扎拉(阿第三大民族)领导人哈吉・默罕穆德・马哈齐亚(Haji Mohammad Mo-haqia)和乌兹别克(阿第四大民族)强人拉希德・杜斯塔姆将军(Gen．Rashid Dostum)――组成新的政治联盟，公开反对美国和卡尔扎伊政权与阿塔进行和谈。目前，阿国民军主要由上述三大少数民族构成，在族际、部落忠诚与认同仍凌驾于国家忠诚与认同之上的阿富汗，阿国民军极可能成为原“北方联盟”反对和谈的主要借重力量。

其三，美国与喀布尔政权能否对阿塔开出足够优厚的和谈条件？未来的政治谈判要在一系列重大问题上展开讨价还价，包括未来政体(联邦制、总统制、总理制、政教合一制、伊斯兰酋长制等)、沙里亚法的政治地位、阿塔武装人员与阿政府军警的整编、阿塔参与政权分享的方式、美军长期驻阿的方式与权限、部落或民族武装的处理，等等。所有问题都对阿局势未来发展影响深远，但有关各方在任何一个问题上要形成共识都绝非易事。

阿安全形势和重建进程的第三个特点是：阿经济重建初见起色，但未来变数甚多。一方面，阿经济重建出现喜人进展。一是经济保持高速增长。自2003－2004财年以来，阿经济增速保持在年均9．1%的水平；2007年以来，阿通讯业年均增长65%，运输业增长23%，金融保险业增长14．3%。此外，大批驻阿联军对阿相关商品、设备和服务需求强劲，由此催生的“外军服务经济”使服务业占阿GDP总额的半壁江山。二是财政收入不断增加。2009－2010财年，阿财政收入同比增长34%。2010－2011财年税收收入达到800亿阿尼(约合17．6亿美元)，同比增长640亿阿尼(约合14亿美元)，增幅为25%。三是基础设施建设进展明显。公路方面，在国际社会支持下，阿重建、新修了数千公里公路，特别是总长2700公里的环阿公路。此外，中国帮助修建了取道塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦、连接新疆与阿富汗的公路；印度在阿修建完成了连接迪拉腊姆与扎兰季、全长218公里的公路，使往返两地时间由14小时缩短至2小时。铁路方面，阿富汗对外铁路网络日渐成形。从乌兹别克斯坦边境城市海拉顿连接阿北部重镇马扎里沙里夫的铁路(全长75公里)已建成通车，