张清敏：从布什政府对台军售看美台军事关系的变化

【注释】本文是教育部优秀青年教师资助计划项目的阶段性成果。【注尾】

〔内容提要〕在布什政府第一任期，美国扩大对台军售，提高与台湾军事交往的级别，加强了与台湾的军事情报交流与合作和对台军事人员培训，甚至直接参加台湾的军事演习，明显提升了美台军事关系。但在落实布什上台仅两个月时草率做出的向台湾出售一笔先进武器决定过程中，美台之间进行了前所未有的数轮讨价还价，至今这笔交易仍然还有很多未知数。这一艰难的执行过程反映了美台军事关系的一些变化，呈现出美台关系的一些新特点。其政治含义尤其值得关注。

关键词：美国外交 中美关系 美台关系 对台军售 小布什政府 第一任期

2001年4月，布什在上台仅两个月时草率地决定向台湾出售一笔包括潜艇、驱逐舰和反潜直升机在内的先进武器。4年来，围绕着这笔交易，美台之间进行了数轮的讨价还价，至今尚未完全落实。这一艰难的执行过程反映了美台军事关系的一些变化，呈现出美台关系的一些新特点。

一、草率的决定

在民主党总统克林顿执政的8年内，中美关系虽然几经波折，但最后还是保持了中美建交以来的基本框架。在双边关系最敏感的台湾问题上，克林顿政府不仅多次表示坚持“一个中国”的立场，他在访问中国时还首次表示：不支持台湾独立，不支持一中一台，不支持台湾加入只有主权国家才能参加的国际组织，即在台湾问题上的“三不政策”。在2000年美国总统大选中，对华政策虽不是一个争论的议题，但共和党候选人布什在不同场合指责克林顿政府的对华政策过于软弱，批评其与中国政府协议建立“战略协作伙伴关系”的政策，甚至说中国不是“战略伙伴”，而是竞争对手。在台湾问题上，共和党大会通过的党纲表示：“我们的政策是建立在中国绝对不能对台湾使用武力的原则上。我们认为北京无权把它的统治强加于台湾人民。关于台湾前途的所有问题都必须通过和平的，台湾人们能够接受的方式解决。如果中国违背这些原则进攻台湾，美国将根据《与台湾关系法》采取适当的行动，美国将帮助台湾自卫。”大会的另一份文件在台湾问题上表示，“台湾应该得到美国强有力的支持，包括及时出售防御性武器以加强台湾的安全。”【注释】Peter T. Brookes, “U.S.?Taiwan Defense Relations in the Bush Administration,” in Jonathan D. Pollack, ed., Strategic Surprise? U.S.?China Relations in the Early Twenty?first Century (Newport, RD: Naval War College Press, 2003), p.201.【注尾】

布什以微弱的优势并经过司法程序入主白宫。由一些有军方背景、观念保守的人员组成的布什政府，上台伊始对外表现得非常强硬，采取了一系列单边主义措施：坚持要退出反导条约，顽固推行导弹防御计划；对伊拉克实施打击；强化对朝鲜立场，恶化朝鲜半岛局势；驱逐俄国外交官；拒不执行有关防止全球变暖的《京都议定书》等等。在亚太，新政府强调保持强有力的军事存在，突出日本的作用，强调与亚太军事同盟国家的关系，加强与印度、印尼、马来西亚、文莱，甚至越南的安全关系，在中亚加强与巴基斯坦和其他中亚国家的关系，对华政策被放在次要的地位，而与台湾的军事和政治关系则被看作是一个重点。【注释】David Shambaugh, “The New Stability in U.S.?China Relations,” in Strategic Surprise? pp.30~31.【注尾】从布什政府的组成以及其亚太战略框架看，扩大对台湾的军售和加强与台湾的军事合作是一个顺理成章的事。

美国对台湾军售是中美斗争中的一个焦点。克林顿政府时期与台湾在军事安全方面的合作主要集中在软件方面，对台湾提出的含有先进技术的军事设备的出售方面，相对较为克制。如台湾1999年向美国提出购买包括宙斯盾级驱逐舰在内的军购要求，美国国防部于该年9月派出一个小组到台湾对其可行性进行评估，并于2000年1月，即该年美台军售会议的前夕向克林顿提出了一个秘密报告，建议向台湾出售包括宙斯盾级驱逐舰在内的武器。克林顿在4月推迟了向台湾出售该军舰的决定，但承诺再次派出评估小组对台湾的军事安全需求进行分析。2000年9月，美国再次派出主要由太平洋舰队人员组成的考察小组到台湾进行考察，以便为更大规模的军售做准备。【注释】Shirley A. Kan, Taiwan: Major U.S. Arms Sales since 1990, updated Dec.2, 2002 Report for Congress, Order Code RL 30957, pp.2~3. 【注尾】因此布什上台以后面临大规模对台军售问题，绝非偶然。

在美国总统大选期间，台湾当局就对布什寄予厚望。布什当选以后，美国在台协会向美国国务院转交了台湾当局领导人给布什的信函，乞求美国新政府能够向台湾出售宙斯盾级驱逐舰。台湾“外长”田弘茂跑到美国到处塞钱找人拉关系，以取得“突破”。布什刚刚入主白宫，台湾当局就向美国提出了详细的军购清单。民进党一改在野时对台湾金钱外交和黑金政治的攻击，运用金钱在华盛顿大肆游说。根据美国司法部的数字，国民党在台上的1999年用于在美国游说的费用高达700万美元，民进党上台后这一数字不仅没有减少，而是过有甚之。与陈水扁关系密切的台湾研究所（台北）建立了一个网站专门来推动美国对台湾出售宙斯盾级驱逐舰，该研究所仅2000年7月一次就付给美国卡迪西公关公司200万美元用于游说。【注释】Erik Guyot and Jason Dean, “As U.S.?China Standoff Simmers, Taiwan Backers Push Their Cause,” The Wall Street Journal, April 11, 2001.【注尾】在美国注册的台独组织，台湾公共事务协会（Formosan Association for Public Affairs，FAPA）为了游说国会议员，仅向国会议员发出信件就达9000多封，以游说他们向布什政府施加压力，允许向台湾出售宙斯盾级驱逐舰。【注释】Ibid.【注尾】这些游说的结果表现之一是众议员安德鲁等在3月20日提出了众议院联合议案（H.C.R. 67），敦促“行政当局认识到台湾在安全方面的巨大需要，并向台湾出售先进武器系统，”另一个直接表现是4月3日83位众议员签名向布什总统发出公开信，敦促向台湾出售先进武器。【注释】该议案的全文可见http://www.fapa.org/Aegis/andrewsbill/text.html【注尾】

为促使布什新政府在对台军售方面有所突破，台湾当局除了以往的走出去，到美国进行游说外，还采取了一些新的作法。一是自暴其短，散布“中国威胁论”。2001年2月24日，台“国防部军事情报局”有意将一份有关“大陆导弹部队现状”的所谓“机密报告”吐露给媒体，散布说，“大陆导弹技术突飞猛进”，“大陆导弹杀伤力极强。”3月，台湾当局的驻美代表程建人拜会外交智库，游说美中关系专家，频频与美国的政府官员、国会议员、新闻界和媒体接触，阐述台湾当局所谓的“安全”需求，宣传大陆的“威胁”，说台湾的“防御需要主要是由于大陆中国在台湾对岸的东南沿海地区增加了军事部署和导弹。” 而且导弹数量“每年都以50枚的速度增加。” 【注释】“Taiwan US Rep. Denies US Informed Him of Destroy Decision,” Australia and NZ New Asian Business Headline, March 23, 2001.【注尾】此外，台湾当局还借口九届人大三次会议通过的2001~2002财政年度预算中军费的增加，大肆宣扬大陆威胁，向美国方面展示其军备之落后，采购军备之急切，以此推动美国向台湾出售先进武器。

二是把美国所谓的“蓝队”成员请到台湾，厚以款待，加以游说。2001年2月，台湾当局分别邀请美国前国家安全事务助理莱克，负责亚太事务的前助理国务卿罗斯，以及国会的相关人士访问台湾。台湾的高层陪他们参观台军的多处军事禁区，向他们“汇报军情”。仅在布什宣布向台湾出售武器决定的前一个礼拜之内，陈水扁就接连会见了三批美国国会访台人员，向他们表示美国向台湾出售先进武器，将保护美国在本地区的利益，不会引起台湾海峡两岸的军事竞赛。这些国会议员返美后则炮制报告，敦促美国政府向台湾出售“先进的武器系统”。如随同访台的参议院外委会主任赫尔姆斯的助手杜兰（Doran）在访台后，通过《华盛顿邮报》将台湾欲从美国购买的武器清单予以公布，意图以此向布什政府施加压力。【注释】Bill Gertz，“Senate Report Urges Arms for Taiwan，”The Washington Times, Mar. 12, 2001.【注尾】4月20日，正在台湾访问的共和党议员谢富尔(Schaffer)和巴里特(Bartlett)写信给布什总统呼吁美国向台湾出售宙斯盾级驱逐舰。【注释】《美国众议员致函布希总统，支持出售宙斯盾给台湾》，http://www.fapa.org/Aegis/shafferchinesepr.html【注尾】

中国政府一贯坚决反对美国向台湾当局出售武器。考虑到两岸关系因台湾当局顽固推行渐进式台独而造成的僵持状况，美国新政府向台湾当局出售任何武器都将发出一个错误的信号，鼓励台独势力。为了反对美国政府向台湾出售先进武器，中国政府除了外交部发言人和中国驻美国使馆多次阐明中方的立场外，还通过多种其他渠道与美方进行了交涉。

2001年3月，国务院副总理钱其琛对美国进行了据报道是专程为阻止美国对台湾军售的访问。在美期间，他在不同场合多次强调中国反对美国向台湾出任何先进武器。他在纽约美中商会，美中关系全国委员会，美中政策基金以及尼克松中心等四团体为其访美举行的午餐会上表示，“台湾问题是发展健康的中美关系的关键，”美国政府不断重申“一个中国的政策”，“台湾是中国的一部分”，“因此向另一个主权国家领土的一部分出售武器，不管是进攻的还是防御的，都是站不住脚的。”在两岸关系因为台湾当局推行渐进式台独而僵持不前的情况下，美国向台湾出售武器是“火上浇油”。与此同时，中国人民解放军总参谋长傅全有也敦促正在北京访问的美军太平洋舰队司令布莱尔，要求美国从中美关系的大局出发，立即停止向台湾出售武器。

美国朝野在对台湾军售问题上一直存在着分歧，布什所属的共和党内更是如此。一派基于商业利益主张与中国交往，反对对台军售。由于有数以千计的美国公司在中国成立合资企业，特别是中国加入世界贸易组织之后，他们期待在中国大陆有更多的长期投资，这些企业和公司希望有和平稳定的双边政治环境，他们担心向台湾出售武器影响中美两国关系的大局，从而影响其在华利益。但是由于受到美国国内政治气氛的影响，这一派人声音并不大。另一派则视中国为威胁，主张向台湾出售武器。其突出代表是以保守反共著称的赫尔穆斯。他2001年1月9日在《华盛顿时报》发表题为“保卫台湾”的文章，攻击中国是一个正在崛起的大国，有着强大的军事实力，“不幸的是，（台湾）没有足够的威慑来对付这种日益严重的威胁。”他批评说，“为了讨好中国，连续几届政府都对来自台湾急需的防务需求不予理睬，”造成了台湾的“孤立无援”。【注释】Jessy Helms, “Defending Taiwan,” The Washington Time, Jan. 9, 2001.【注尾】

2001年4月1日在南海中国专属经济区上空发生美国军机撞击中国军机事件。尽管美国政府事后曾多次表示，要将对台军售同撞机事件分开，但一些美国议员和所谓的反华 “蓝队”人士却频频发表强硬言论，制造舆论压力。主张向台湾出售武器的兰托斯在撞机事件发生以后表示，“在对台湾军售问题上犹豫不决的人正在向我们这个方向转变，