蒋悟真：我国社会救助立法理念及其维度

引言：问题与背景

法的制定是一种合目的性行为，是在一定法理念的指导下进行的。法理念是一种高度系统化、抽象化的终极法律意识，是对法的本质的一种深刻反映，是法的生命之所在，正所谓“法律制度乃运用之最高原理，为之法律之理念”[1]。法理念的研究目的在于为法的制定与实施提供思想引导。社会救助立法作为当前我国重要的社会立法内容，几经讨论，却至今悬而未决[2]，其中面临的诸多难题甚至阻力备受瞩目。只有在理念上突破相关思维的束缚，从法的本质上深化立法理念的变革，社会救助立法能的创设和完善才具有可行性与合理性。

社会救助法理念的提炼、厘定和形成不仅仅受制于法的宗旨，更依赖于特定的社会经济发展背景。因为任何法理念都是建立在一定阶段既定的社会经济条件之上，都是人们主观上对客观法现象的一种反映[3]。不同社会救助制度的建构，都会有相应理念和背景的支撑，从而在阐释社会救助制度出发点和归宿的同时，亦可窥探其在此背景中发展的方向。转型期我国社会发展与经济增长相脱节，社会资源分配不公，弱势群体被甩到社会结构之外，呈现出“断裂”的特征[4]。因而强调社会和谐、加强民生保障以及维护社会安全是当前我国经济社会发展和法律制定、实施的核心目标。[5]鉴于社会保障制度是经济社会协调发展的法治基础，对减少贫困、缩小贫富差距、促进经济发展、维护社会稳定具有重要作用[6]，因此，加快推进社会救助立法，完善社会保障法律体系，进而维护人权、改善民生、促进文明，已成为我国法制建设的必然逻辑和目标导向。

在这样的背景下，社会救助立法理念及其向度必须高度关注“中国问题”。国家应在社会救助责任上彰显国家责任，保证社会救助机制的合理运行；在救助对象上注重农民（村）问题，推进社会救助的城乡一体化；在救助方式上倡导造血手段，促进社会救助公平与效率的统一；在救助内容上突出常规措施，实现社会救助的规范化、普适化；在救助功能上推崇社会底线救助，保障被救助主体的人权；在救助价值目标上强调程序正义，确保社会救助的公平、公正。我国社会救助法《征求意见稿》与社会救助制度的构建在立法技术上认真考量这些重要元素。

一、国家与社会并重理念及责任体系的明确

（一）救助责任理念：国家与社会并重

现代社会救助对国家而言是一种行政给付行为，天然就是国家的责任，正如洛克认为，人们将自然状态中享有的权利让渡给国家是为了更好地保护自己，而国家的存在亦只能是为了实现民众的和平、安全和公共福利。[7]随着社会发展，社会分工越来越细致，单独个体对自身存在的社会条件的影响越来越弱，市场的负外部性（贫困、资源分配的不公平等）日益显现，社会救助无疑成为国家干预分配、实现社会公平的重要方式。在社会救助法治实践中，除了受助对象，国家（主要是指政府及其职能部门）往往是最积极和最根本的救助主体，是社会救助责任最基本的承当者。

然而，过于强化国家社会救助责任也可能走向反面，如欧洲所实施的“从摇篮到坟墓”的福利政策，就出现有限社会救助资源配置的失灵。且囿于实现国家意志的政府是由一小部分人组成，其既可以在法律范围内活动，也能以不加约束的个人意志进行统治，[8]故国家的社会救助有时难免流于形式或功利化，加上现代政府也会受制于财政负担等因素，实行国家包揽社会救助很可能出现力不从心的状况。在政府与市场的社会救助出现“盲点”时，作为主体参与自我利益配置机制而建构的社会中间层主体[9]的出现，则对政府与市场在社会救助中的失灵作出了必要的补充和回应。社会组织之所以有此功能，从法益角度，其是基于对主体的博爱而建构，以实现主体生存权和平等发展权为最终目标，与社会救助法法益内在契合，天然具有正义性；从功能角度，与市场相比，社会组织不以赢利为目的，不存在市场提供公共物品失灵的现象，保障了社会救助资源的有效供给，与政府相比，其具有更大的灵活性和活动范围，弥补了政府作用域的不足；从效率角度，社会组织克服了市场和过于强调国家单一主体在社会救助中的无效率，促进了社会救助供给的多元化，有助于平衡各方利益并达到利益配置的帕累托最优。[10]

在现代社会救助立法中，强调国家与社会救助责任并重理念，构建“政府――社会中间层主体――市场主体”的多元化社会救助主体，对于实现各救助主体间的良性互动和功能互补具有重要作用。安德森的合作模式理论以及Rose、Evers等人的福利多元组合理论对社会救助中国家与社会责任并重理念作出了系统且合理的阐释[11]：国家除了提供救助资金外，最大的职责是为社会救助提供政策、法律等方向上的引导和监管；社会组织则是国家与民众间协调的桥梁，国家通过社会组织协调社会救助活动、增强救助效果，民众也借助社会组织对国家的救助活动予以监督，使国家权力受到社会多元权利的制衡[12]，同时，社会主体扩充了救助资金的来源，弥补了国家在救助中信息的不对称，实现了救助活动的合理化；另外，市场与市场主体的作用不可或缺，一般的市场主体为政府和社会组织实现更高效的社会救助提供了可能。[13]

（二）彰显政府责任以促进责任体系的明确

强调国家与社会责任并重理念已成为各国社会救助立法的共识。面对转型时期被救助群体基数庞大、社会组织力量薄弱、社会资源大多为政府控制等客观现实，我国社会救助立法应彰显国家救助理念，突出政府的社会救助职责[14]。国家实现社会正义主要有两种表现形式：给付责任和保障责任[15]，这为社会救助立法中明确政府救助责任指明了方向。

第一，明确政府作为社会救助主体并合理安排其给付责任。“现代社会保障制度的确立与发展表明，慈悲已经升华为正义与平等，而正义与平等已成为制度化的公理”。[16]因此，现代社会救助不是施舍而是权利，明确政府社会救助给付责任至关重要。由于社会力量救助实质上是一种道德性救助，“援助的性质和范围都是没有规定和不确定的”，被救助者“不具有从私人资源那里获得救助的权利或权力授予”，[17]故社会力量救助只能是一种补充性的救助，政府在社会救助中才是最基础的责任主体，具有兜底作用。在社会救助资金（物质）的提供主体方面，现有的《征求意见稿》第9条“以地方政府预算为主”的规定过于笼统，亟待明确各级政府职责，特别是对于救助资助资金或物质予以严格的法治化监管[18]。此外，资金主要由地方政府提供亦不合理。我国财政主要集中于中央政府，且各地政府的财政能力差距，必然使得各地救助标准、效果不一，从而有悖社会救助立法的法益目标。因此，在我国实行财政分权的体制框架下，建构以中央政府为主要的社会救助资金提供主体，根据地方政府的具体情形，在中央与地方间采用不同比率来配置社会救助资金的模式，对实现社会救助的公平合理较为有利，也具有可行性。

第二，明确政府在社会救助活动中的引导与监管责任。现阶段，政府对社会救助活动的保障责任主要表现为引导、规范社会组织与社会救助行政机构的设立及其运行。然而实践中政府严格的双层管理体制，使得社会救助机构的设置及运行面临着诸多的障碍，特别是挂靠制度使许多社会救助机构因未有挂靠机关而无法设立[19]，或即使设立了也难以实施社会救助活动，对此《征求意见稿》未有明确规定。因此，国家应完善相关立法，明确社会救助组织的权利。首先，简化社会救助组织设立程序，特别是挂靠程序。我国部分地区（如北京、天津、浙江、湖南等）正在积极探索的社会组织直接登记便是有益的尝试[20]。其次，在政策和税收上对社会组织予以合理倾斜，鼓励其发展。如江苏省对社会救助组织实行的资金、技术、人才等多元扶持机制及《江苏省慈善事业促进条例》第五章相关规定就值得借鉴。再次，应当在社会救助法中对慈善组织行为进行明确规范。一方面，要建立透明的信息公示制度以加强监督；另一方面，也应当对慈善组织运行中可能出现的违法行为予以明确的制裁。

二、城乡一体化理念及救助公平的保障

（一）救助公平理念：城乡一体化

社会救助是国家提供的公共产品，具有非排他性和非竞争性[21]。社会救助的存在是为了纠正过度自由竞争所带来的社会不公正，天然具有正义性和公平性。而“正义或公平确实要求，人们生活中由政府决定的那些状态，应当平等地提供给所有人享有”[22]。社会救助以弱者救助与倾斜保护为宗旨，以对社会中的弱者的基本生活和基本权利的保障为目的，[23]弱者的保护其实是社会全体成员利益的体现，故社会救助不应有城乡之分。社会救助立法作为对社会救助关系的调整之法，要反映社会救助关系的本质，公平正义则成为其建构所必须秉承的原则，而城乡一体化理念正是这一原则的具体体现。社会救助立法的城乡一体化理念是指立法者在制定社会救助法律法规时应全面考虑城乡政治、经济、文化的发展情况，构建均衡的法律制度，给城乡主体平等的权利，对城乡主体实施平等的保护。具体而言，这一理念包涵着权利平等、标准统一、信息同步三个维度：

第一，所谓权利平等，即社会救助法在规定城市和农村的救助对象、措施等方面不可差别对待。社会救助权是“人依据其自然属性和社会本质所应当享有的”[24]人权之一。《世界人权宣言》第七条规定，“在法律前人人平等，并有权享受法律的平等保护，不受任何歧视。人人有权享受平等保护”，社会救助权城乡一体化是世界各国的普遍趋势。从宪法上来看，社会救助权脱胎于公民的物质帮助权，无论我国公民的具体特征有多大差异，均应平等地享有社会救助权利。现下的城乡二元化救助结构造成社会救助资源分配不均，严重阻碍了社会救助法“安全阀”功能的发挥。因此，在社会救助法律规范中，城乡主体应当平等地享受各项社会救助权利。

第二，所谓标准统一，即要实现城乡救助标准一体化。城乡社会救助应该统一考量最低生活保障、医疗、卫生、教育等基本生活服务项目，满足被救助主体的基本生活需求。但主体是同一性与差异性的统一，要实现实质的公平，公平就必须因不同主体而异。“一个人的差异性与同一性都同时得到应有重视与合理安排的社会，则是一个公平与效率真正统一的正义的、和谐的社会”。[25]由于现阶段城市和农村的实际消费水平、人均收入等方面存在较大差别，在确定城乡具体的社会救助资金或物资方面有所区分才是差异性社会救助公平的体现。

第三，所谓的信息同步，即实现城乡社会救助信息的一体化，构建救助信息联网和信息流通统一渠道。城乡经济条件差异导致大量农民涌向城市，而这些流动人口的社会救助信息单纯依靠城乡二元分垒的体制是无法实现共享的，必然会导致社会救助制度出现各类问题和漏洞。因此，社会救助立法必须明确规定建立全国统一的社会救助信息网络，确保每一个城乡主体都可以充分、及时、便捷地享有相关的保障权利。

（二）注重农村救助以增强救助公平的保障

根据罗尔斯正义实现的优先原则，在坚持机会平等的基础上，运用差别原则，从社会中甄别出最少受惠者，使之得到补偿，才能使社会弱势主体的生活条件得到最大限度的改善，逐步缩小社会的不平等[26]。从我国城乡二元社会结构来看，在坚持机会平等原则的前提下运用好差别原则以协调好城乡社会救助工作，是我国社会救助立法实现公平正义的关键。相对而言，我国目前城市的社会救助立法较为完善，如城市低保、廉租房、医疗救助等制度都已建构。因而，社会救助立法的理念倾向应更多地结合农村发展的现实需要，注重农民（工）的社会救助法制建设，从而在确保城乡主体发展机会均等的基础上，