蒋建湘：国企利润分配、公司治理及改进

【摘要】利润分配对于国企公司治理的改善不明显，但这并不意味着利润分配同国企的公司治理无关，在我国政策和立法已明确国企向国家分配利润且分配比例将不断提高的背景下，国企的公司治理必须相应地改进，否则，内部人的利润转移行为可能使公司治理恶化并导致利润总额的下降。基于此，我国国企公司治理的改善应以防控内部人转移利润为核心，包括建立社会化的董事会制度、审计委员会制度，以及强化出资人代表防控利润转移的职责。

【关键词】公司制国家出资企业；利润分配；利润转移；公司治理

近些年来，随着国家出资企业（下简称国企）利润的不断增加，国企利润分配问题日益成为社会各界关注的焦点。在我国，国有资产出资人代表（注：我国当前普通企业的国有资产出资人，即国有资产监督管理机构为国务院和地方人民政府设立的国有资产监督管理委员会。但除此之外还有一些特殊的企业国有资产出资人，如县（市）级不设国有资产监督管理委员会，相应的国有资产出资人即为政府；金融类企业的出资人为县级以上主管财政部门；烟草企业为中国烟草总公司；铁路企业为铁道部，等。）投资设立（全资、参股或控股）国企之后，这些国企还可能再行投资设立新的子企业，或通过控股、参股成为其他企业的股东。但是，由于我国国企利润采取由母企业以年度合并财务报表反映的归属于母企业所有者的净利润为基础申报，因此，通常意义上的“国企利润”是指母企业的利润，即由出资人代表直接设立的国企的利润（且在我国当前备受关注的“国企利润”主要指国有独资企业的利润和国有资产控股企业的股利、股息收入）。在当前社会各界呼吁国企利润收缴和提高收缴比例的各种理由中，改善国企的公司治理是其中之一。按照经济学和公司法理论的通常解释，利润分配确实可以改善公司治理结构。但是，对于公司制国企而言，利润分配同公司治理结构之间的关系如何，尤其是，利润分配能否真正改善公司治理，稳定的国企利润分配对公司治理结构是否有特定的要求？这些都是当前学界尚未充分关注的问题。在我国政策和立法已明确国企向国家分配利润且分配比例将不断提高的背景下，本文将对这些问题进行梳理。

一、利润分配与国企公司治理改进的关系

关于利润分配同公司治理结构之间的密切关系，现已不再是一个新问题，通说认为，适当的利润分配政策可以改善公司治理。不过，笔者认为，对于公司制国企而言，这种效果不一定明显。

（一）利润分配与改善公司治理的一般关系

公司治理有不同的解释，就其核心之一在于解决所有权与经营权分离所产生的委托代理问题来说，利润分配对于公司治理的改善是有益的。

首先，从内部关系来看，公司实际上是一种契约关系，公司管理层、股东都是这一契约的主体，股东可以利用利润分配条款实现对管理层的约束。“在公司股利的分配过程中，作为公司系列契约中各方基于对自身利益的追求，都对股利分派提出了各自的要求，这使得公司股利的分派不仅仅是一个利润回报的问题，而更多地涉及到了公司的治理结构和公司内外各方利益的平衡问题。”[1]通常而言，股东希望尽量多地获取利润，而管理层则倾向于少分或不分利润，将利润投入公司的运营以提高公司业绩从而提高自身的名声和工作报酬，至于股东的利益则不是管理层所主要关心（甚至是可以舍弃）的。在内部契约关系中，股东可以利用利润分配政策制约管理层的这一偏好，“股利支付可以成为一项约束机制，使得管理层能够追求价值的最大化。高额的股利支付确保经理人员集中产出足够高水平的现金流，并且确保不把这些现金流投入于收益低于资金成本的项目。同样的，股利政策因而就可以成为替代若干内部监督机制的若干公司治理机制，例如，这些内部监督机制包括董事会或者大股东。”[2]（P. 204 －205）

其次，从外部关系看，利润分配情况同样可以影响公司的治理结构。一是不分配利润的公司将导致替代性公司治理机制的产生。

股利政策还可以构成一项重要的信号机制，因为股利削减被市场解读为关于公司当前境况及其前景的坏消息的强有力的信号。其结果是，未能实现预期股利水平或者未能如预期般支付股利，可能会激活一些替代性的公司治理机制，这些机制更适于解决公司经营业绩低下或者陷入财务困境的问题。考虑到（产业调整）后的经营业绩低下可能不仅是管理原因，还可能是由于内部监督者（如董事会或大股东）乏力，这样，外部的公司治理机制（例如公司控制权市场）可能就会被激活以启动公司董事会和/或资产重组[2]（P. 205）。

即，不能分配利润可以成为公司经营管理不善的信号，从而导致公司并购等控制权转移的结果，公司的管理层与资产将被重组。二是较高的利润分配比例可以促使公司再融资从而受到市场参与者的监督，也可以使得管理层更为努力。股利分配的代理理论认为，股利政策实际上体现的是公司内部人与外部股东之间的代理问题。在存在代理问题的前提下，适当的股利政策有助于保证经理们按照股东的利益行事。

（二）利润分配在国企公司治理改善中的缺位

前述利润分配对公司治理结构改善的影响适用于一般的私人公司，尤其是非国有控股的上市公司，但具体到公司制国企，这种影响则不明显。

首先，国家所有权“虚置”使得利润分配条款难以对管理层形成有效约束。国有股的真正股权主体是全民，但国有股股权的行使却只能由其代表（即出资人代表）来实施。在出资人代表同公司管理层之间的委托代理关系中：一方面，委托人所代表的国家所有权“虚置”。例如，我国法律规定国务院统一行使国有资产出资人职能，再将国有资产所有者代表的具体职能分别由中央和省级地方政府的国资委或其他一些主体（即出资人代表）行使，最后，出资人代表又通过履行出资人职责将国有资产委托给企业的董事、经理等经营者，从而使国有资产的委托――代理体系中没有一个完整、统一的委托人，委托人代表的国家所有权实际上被“虚置”，这样，委托人就不可能认真履行对公司经营管理的监督职责。另一方面，代理人更容易产生“道德风险”。代理人总是存在偏离委托人利益的冲动，在委托人所代表的国家所有权“虚置”的情况下，这种偏离的倾向将更甚[3]。在国有股股权虚置的情况下，公司管理层（主要由政府任命）同出资人代表就利润分配进行讨价还价的激励和效果会增强，利润分配往往不了了之或定在极低的水平，从而利润分配政策不可能起到以“高额的股利支付确保经理人员集中产出足够高水平的现金流，并且确保不把这些现金流投入于收益低于资金成本的项目”，不可能使得管理层追求公司价值的最大化。

其次，国企利润分配几乎不能传递有关公司治理的信号，且替代性公司治理机制在国企中难以起作用。一方面，由于国企往往经营非竞争性业务，利润同公司治理之间便只具有弱相关性性，即，一般无法通过公司业绩情况和利润分配比例来判断管理层的努力程度。实际上，国企的利润分配比例也往往不是根据公司的经营状况决定，而是由出资人代表决定，出资人也不是根据某个公司的经营状况定利润分配比例，而是按类别定。这样，利润分配比例的高低便不能准确反映和传递有关公司的经营业绩和公司治理的信息。另一方面，替代性公司治理机制在国企中也难以起作用，管理层没有被解雇的压力。在并购市场上，国企不可能面临敌意收购，政府一般很少允许私人企业接管国有企业，如果并购是政府安排的，政府也会同时考虑管理层的任职安排；破产作为一种市场约束也难以对国企起作用，政府通常会考虑到失业的压力而不愿意让企业破产；国企管理人员也不会面临经理市场的约束，因为管理层通常是政府或政府授权的机构任命，而不是直接面向市场选拔的；国有独资公司的管理层不会面临股东“用脚投票”，国有控股公司的管理层虽有可能面临股东“用脚投票”，但是它不会担心最大的股东――“国家”“用脚投票”，而且在很多时候，作为国家代理人的官员，在股东对国有控股企业“用脚投票”的时候，很可能会出面帮助企业。

其三，国企难以在利润分配压力下通过再融资改善公司治理结构。在非国有公司中，利润分配压力下的公司再融资行为可能导致市场参与者的监督，但国企没有利润分配的再融资压力，况且，即使国企进行再融资（国有独资公司不存在再融资的问题），在国有股一股独大的股份公司中，市场参与者即使成为投资者也不能影响国有股股东的行为，内部人控制的现状不可能改变。

二、国企利润分配及其对公司治理的要求

利润分配对国企公司治理的改进作用不大，但这并不意味着利润分配同国企的公司治理无关，相反，已有研究表明，国企利润的分配，尤其是在分配比例不断提高的情况下，国企的公司治理结构得相应改进，否则，利润分配不仅不能改进公司治理，还会恶化公司治理。

（一）国企利润分配的现状与趋势

国企是否存在可供分配的利润曾一度受到人们的质疑――从理论上看国企利润分配是一个伪命题：国企所在的领域应当是公共性而不是盈利性的，而公共性必然导致不能盈利或者难以盈利，如果国企不是靠垄断（更精确地说，是靠垄断资源和垄断高价）便能够实现盈利，那就意味着这些领域私企也是愿意进入且是应该进入的。就是说，国企所在领域应该是不具有盈利性的。既然不具有盈利性，红利分配就是一个“伪命题”，因为根本就没有红利可以分配[4]（P. 107）。

但在我国，由于大量的国企从事于盈利性的领域，使“伪命题”变成了“真命题”。同样，对于国企的利润分配政策，虽几经变易，（注：计划经济时期的国企不存在利润分配问题，企业所有利润都上缴国家，如果企业需要用钱，则由政府拨款补贴。随着改革的深化，开始允许国企利润留成，以扩大企业自主权。接着国家又进行了利改税和拨改贷的改革，特别是自 1994 年税改起，按照国家相关政策国企不用再向国家上缴利润，只纳税即可，同时企业有亏损政府也不补。）也最终确定下来，即国企应当向出资人代表分配利润。2007 年 9 月 8 日，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（国发[2007]26 号），明确提出“国有资本经营预算的收入”包括国有独资企业按规定上交国家的利润以及国有控股、参股企业国有股权（股份）获得的股利、股息等。2007 年 12 月 11 日，财政部会同国资委发布的《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》规定，央企国有资本收益将按“适度、从低”原则，分三档上缴财政部，其中，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的 10%；第二类为一般竞争性企业，如钢铁、运输、电子、贸易、施工等，征收比例为 5%；第三类为军工企业、转制科研院所企业，暂缓三年上缴。（注：2010 年 11 月，国务院常务会议决定扩大中央企业国有资本经营预算实施范围，将资源类企业上交比例提升至 15% ，一般竞争企业提升至 10%，军工和科研企业维持 5%的比例。）2009 年 5 月 1 日施行的《企业国有资产法》正式以立法形式明确国企利润的分配，其第 59 条规定，国家取得的“从国家出资企业分得的利润”是国有资本收入。地方国企的做法不一，但一些地方政府也立法明确要求国企上缴利润。（注：各地做法不一，早在 2005 年上海便发布了《上海市人民政府关于批转市国资委制订的 ＜ 上海市国有资产收益收缴管理试行办法 ＞ 的通知》（沪府发[2005]33 号），2010 年发布《上海市企业国有资本经营收益收缴管理试行办法》（沪府发[2010]33 号）取代前者，规定市财政局负责收取企业国有资本经营收益（包括国有独资企业按照规定应当上交国家的利润）。）可见，国企利润分配在我国已成为必然，而且可以预测，我国国企利润的上缴比例将不断提高。

（二）国企利润分配对公司治理的要求及其改进难点

已有的研究表明，国企的利润分配总额与利润分配比例之间存在倒 U 型关系，当国企利润上缴的比例较小时，提高收缴比例确实能够增加国家的利润收入；但是，当利润收缴比例超过一定门槛以后，提高利润收缴比例反而会降低国家的利润收入。这种现象源于国企固有的内部人利润转移行为――利润转移行为有两种理解：一是国企管理者可以运用与关联企业的关联交易将企业利润转移到管理者偏好的地方，例如，非正常市价交易、资源使用费用的高估或低估以及夸大无形资产使用费等等；二是国有企业管理者通过卸责、降低工作努力程度来享受舒适、惬意的工作过程，这同样会导致企业利润下降――既然利润转移行为是固有的，