王健：权力共享制抑或权力独享制――我国反垄断执法机关权力配置模式及解决方案

【摘要】权力共享制和权力独享制是反垄断执法机关权力配置的两种模式，各有利弊。我国反垄断法选择了权力共享制，但该模式存在着先天不足的毛病，由此引发了实践中的怪现象，同时实际执法主体的独立性也令人担忧。在近期，我们应通过建立有效的协调机制以及在制度上改善实际执法主体的独立性来优化权力共享制。而要完全解决权力共享制中存在的问题则只能期待远期的解决方案，即改造国务院反垄断委员会，并通过它来整合目前分散的反垄断行政执法权，从而最终过渡到权力独享制模式。

【关键词】反垄断执法机关；权力共享制；权力独享制；国务院反垄断委员会

放眼全球主要国家，反垄断行政执法权的配置有两种模式：“权力共享制”和“权力独享制”。权力共享制是指由多个执法机关共同享有反垄断行政执法权的模式，权力独享制是指由单一执法机关享有反垄断行政执法权的模式。前者以美国、英国等国家为代表，其中美国的反垄断执法机关为“司法部反托拉斯局”和“联邦贸易委员会”，英国则有“公平贸易办公室”和“竞争委员会”；后者以日本和德国为代表，其中日本的反垄断执法机关是“公正交易委员会”，德国则为“联邦卡特尔局”。在我国反垄断立法过程中，学者们普遍推崇权力独享制，但《反垄断法》最终却采纳了权力共享制。从运行情况来看，该模式在实践中存在着诸多问题。据笔者考察，“权力共享制”和“权力独享制”的形成是特定历史条件下由多种因素所决定的，其中现实需求和传统影响起到了关键的作用。这两种模式各有利弊。相比而言，权力独享制代表了未来发展方向。在近阶段，也许优化权力共享制是一种较佳的解决方案。但从长远来看，我们应通过国务院反垄断委员会来整合目前分散的反垄断行政执法权，从而完成向权力独享制的过渡。

一、反垄断执法机关权力配置模式考察（一）权力共享制1．权力共享制形成的原因作为反垄断法的发源地，美国的权力共享制形成于现实需求。1890 年颁布的《谢尔曼法》赋予美国司法部执行反托拉斯法的权力，但该法在通过之初不仅没有得到有效执行，反而出现了美国历史上最大规模的企业合并和垄断浪潮，以至于引起了整个社会各界新的不满和矛盾，如何将法律真正付诸执行成为亟须解决的问题。在这种情况下，美国国会于 1903 年2 月11 日通过了加速法令（Expedition Act），规定优先处理巡回法院中依据《谢尔曼法》及《州际商务法》起诉的案件。2 月 14 日，美国司法部设立了专门的反托拉斯执行机构――反托拉斯局[1]（P. 53）。由此可见，美国《谢尔曼法》于制定之初，并未考虑在反托拉斯局外，成立专责的行政主管机关，但由于在《谢尔曼法》后续执行过程中出现了美国民众认为法规不足，对于司法部执法的决心也颇有微词，再加上美国联邦最高法院于 1911 年标准石油公司（Standard Oil）一案中宣示了“合理原则”（rule of reason），立法者认为有必要就反托拉斯事项，设立一永久性的行政机关，以就市场竞争行为的“合理”与否，提供较为明确的判断准则，于是在 1914 年通过了《联邦贸易委员会法》，设置了一个新的执法机关――联邦贸易委员会[2]（P. 11）。按照学者们的分析，美国国会设立联邦贸易委员会出于两个目的，其中最主要的目的是保证执法机关忠实于国会的竞争政策选择，第二个目的是促进反垄断政策的发展和执行[3]（P. 31）。希望该执行机构能具有法律、经济、商业等方面的专业知识，并且比联邦司法部更独立积极主动地向商界提供指导原则，以便尽早确认及制止托拉斯的出现，另外也希望通过制定特殊的行政程序以确保法律执行的成效[4]（P. 50）。美国双机构的权力共享制反垄断执法模式还深受其法律传统的影响。权力分立和权力制约一直是美国的法律传统之一和其所推崇的法律精神，权力的分立和制约不仅体现在立法权、司法权与执法权的分离和制约，同时也体现在同种性质权力的分立和制约上。双机构的反垄断执法模式便是此种法律传统和法律精神的反应，“在反垄断法的执行上引入平行式二元主管机构的设置模式迎合了美国社会对分权体制的狂热的追崇心态”[4]（P. 56）。

与美国一样，英国也采权力共享制的反垄断执法模式，但其形成更多的是基于传统影响的结果，同时现实需求也在不断促进反垄断执法机构的改进和发展。在很长一段时期，英国竞争法一直按照自己的传统和思维在发展，其反垄断执法机关主要有公平贸易局长与垄断和兼并委员会，但执法效果并不佳。1998 年，英国颁布《竞争法》，设立了竞争委员会，取代了原有的垄断和兼并委员会，并建立了竞争委员会上诉法庭。同时，赋予了公平贸易局长更大的调查权力，确立了公平贸易局长在反垄断法执行中的核心地位，这与“英国在行政运作上历来有较强烈的经济管制色彩”[1]（P. 191）是一脉相承的，也是为了迫切解决其面临的原有竞争法律软弱、漏洞较多等问题，并藉此将竞争政策纳入到主流经济政策当中，以提高国家整体竞争实力[5]（P. 193 －195）。为了使英国成为世界上从事商业活动的最佳场所，2001 年，英国政府在一部白皮书中明确提出了竞争制度改革六原则，其中之一就是“竞争决定应该由强大、积极、独立的竞争主管机构作出”[6]。在此背景下，英国制定了 2002 年《企业法》，该法取消了公平贸易局长转而建立具有独立法人地位的公平贸易办公室，以解决先前暴露出来的个人因素对执法影响过大的问题。（注：See Comso Graham，The Enterprise Act and Competition Law，The Modern Law eview，67（2）（2004）．）2．权力共享制的利弊分析权力共享制模式下存在着两个或两个以上的反垄断执法机关。按照笔者的观察，它们之间的执法权有的依据行业进行分工，有的依据执法阶段进行分工，还有的分工并不非常明确。根据行业分工配置执法权有利于将人员、经验和资料等执法资源集中分配于负责相关领域的执法机关，使得该执法机关在自己负责的领域具备足够的专业能力以达到精细执法的程度。例如在美国，司法部反托拉斯局一般负责处理计算机软件、金融服务、媒体和娱乐以及电信市场的竞争问题，联邦贸易委员会则处理汽车和卡车、计算机硬件、能源、医疗、药品制造和生物技术等领域的反竞争行为。（注：See Global Competition Ｒeview，The 2006 Handbook of Competition Enforcement Agencies，p．191；转引自王晓晔：“关于我国反垄断执法机构的几个问题”，载《东岳论丛》2007 年第 1 期。）而根据执法阶段配置执法权有利于防范权力的滥用，形成一种权力制约机制。在英国，公平贸易办公室除了享有垄断协议和市场支配地位滥用行为的执法权外，对于合并则按照执法阶段和竞争委员会分享执法权。公平贸易办公室有权决定是否将合并提交竞争委员会进行审查以及进行初步的调查和评估，而竞争委员会则有权决定该合并是否存在竞争的实质减少以及根据合并的具体情况来决定采取何种补救措施。在巴西，经济法实施秘书处专司调查控诉职能，由竞争保护管理委员会承担审判职能，且该委员会的裁决为终审裁决[7]（序言P．5）。当分工不是非常明确时，通常不是好事情，但也可能带来竞争性执法的好处。例如，对于《克莱顿法》，美国司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会都享有执法权，当一机关由于懈怠而疏于执法时，而另一机关如果做出执法行动，则会对疏于执法的机关形成很大的压力，由此可以促进良性执法环境的形成。

然而，在权力共享制模式下，如果不能妥善处理好执法机关之间的分工和合作关系，则会造成权力冲突，带来执法障碍，进而对执法机关的权威性造成严重损害。权力冲突是权限划分不明确情况下的权力共享制带来的必然结果。由于法律授权不明确，某一案件多个执法机关可能同时享有管辖权，各个执法机关可能同时调查处理或者同时不调查处理案件。当各执法机关同时调查处理案件时，则从正面体现了权力冲突，即积极冲突；当各执法机关同时不调查处理案件时，则从反面体现了其权力冲突，即消极冲突。当执法权有着明确分工时，权力共享制使得不同的执法机关各具不同领域的优势和专长，而现实社会中反垄断案件并不总是仅涉及某一个专业领域，当具体案件所涉及领域超过了某一执法机关的专业范围即具有跨领域性和多样性时，这就使得该反垄断执法机关由于专业性的限制在处理案件时显得力不从心，这就产生了能力性或专业性执法障碍问题。相对于权力独享制，执法权的分享也造成了其一定程度上的权威性不足，而一旦发生权力冲突或执法障碍情形时，会进一步侵蚀反垄断执法机关的权威性。此外，反垄断执法权由一个以上机关行使，肯定是成本高而效率低，也明显存在执法资源配置不当的问题[8]（P. 411 －412）。

（二）权力独享制1．权力独享制形成的原因1947 年，日本在制定禁止垄断法时，为了能够充分有效地实现其立法目的，便效仿美国的联邦贸易委员会模式创设了被称之为公正交易委员会的行政机构[9]。该机构的设置与战后日本制定《禁止垄断法》的立法背景有很大关系。其一，日本《禁止垄断法》最初作为经济民主化政策的一环是在美国帮助下制定的，必然带有美国反垄断机构设置模式的立法经验烙印。其二，《禁止垄断法》的制定在当时仅仅得到当局和一小部分知识分子和商界人士的支持，执行起来有不少阻力。其三，私人大企业在日本有着广泛影响力和与政府千丝万缕的复杂关系，这种企业影响力的渗透必然会在一定程度上影响到《禁止垄断法》的执行。所有这些原因都要求必须有一个强有力的权威机构来保证《禁止垄断法》的实施，以实现战后日本民主经济秩序的重建。“日本从来没有反托拉斯政策的运用经验，所以从复杂、不断发生变化的经济活动为规制对象上考虑，只有通过专门性、一元性的处理，才能确保反垄断法的统一性和效率性”[10]（P. 35）。

从比较法的视野看，具有集权传统的国家和地区更倾向于权力独享制的反垄断执法机构设置模式，日本的“公正交易委员会”和德国的“联邦卡特尔局”就是较为典型的代表。无论是传统的日本法律、政治文化还是自普鲁士时代延续下来的德国法律、政治思想都具有鲜明的集权传统，这种传统对反垄断执法机关的权力配置也产生了重大影响。日本之所以从反垄断立法伊始就借鉴和效仿美国但在执法机构设置方面却没有移植美国的权力共享制模式，集权传统恐怕也是重要原因之一。同样受集权传统的影响，包括德国在内的欧洲国家竞争法系统的发展过程中，政府也没有遵循美国的范例，而是普遍采取了行政管制模式。在这种类型的系统中，决策者主要是行政官员。通过行政官员对限制竞争而给社会造成损害的大企业采取措施，竞争法被置于公法的领域之内，很少允许私人提起诉讼，就算允许，也只在极有限的情况下才行得通。一般来说，该法律要求成立一个单独的行政执法部门[11]（P. 216）。显然，在这些国家，权力独享制的反垄断执法机关更容易被理解和接受，并受到了普遍推崇。

2．权力独享制的利和弊反垄断行政执法面对的主要问题是执法内容的专业性和执法对象的特殊性。执法机关在调查处理具体的案件时要判断诸如相关市场、市场集中度、经济效率、有效竞争、公共利益等具有高度专业属性的问题，涉及“经济与法律层面的专业判断”[12]，因而需要具备足够专业水平的执法机关以执行反垄断法。权力独享制模式下的单一执法机关有利于将包括专业人员和执法经验在内的执法资源做最大程度的整合，以满足反垄断执法的专业性要求。同时，反垄断执法对象往往不是一般的企业和个人，而是特殊的有着强大经济或政治实力的企业或政府部门。为保证反垄断法的有效实施，要求执法机关也必须拥有足够强大的实力以应对执法对象的挑战。权力独享制模式下的单一执法机关往往具有更高的独立性和权威性，其权力配置也更为丰富和多样，可以更好地满足反垄断执法的实际需要。此外，